II SA/Go 433/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant specjalista Magdalena Tyniec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie przyznania własności działki oddala skargę. Decyzją [...] Starosta G., na podstawie art. 155 k.p.a., orzekł o odmowie zmiany decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. [...] dotyczącej przyznania prawa własności działki nr [...] o pow. 0,0984ha, położonej w obrębie 1 - [...], miasta K., na rzecz H.U. W uzasadnieniu organ podał, iż zmiana decyzji poprzez rozszerzenie jej rozstrzygnięcia przez wytyczenie dojazdu nie mieści się w dyspozycji art. 155 k.p.a. W obecnym stanie prawnym nie ma możliwości ustalenia dostępu do drogi publicznej na drodze administracyjnej, a w grę wchodzi jedynie droga postępowania cywilnego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła H. U. podnosząc, że pierwotnie użytkowała działkę oznaczoną nr [...] położoną w obrębie nr 1 m. K., a następnie wystąpiła do Urzędu Rejonowego w G. z wnioskiem o zamianę działek i nieodpłatne nadanie działki nr [...] na własność. Od samego początku nie ustalono jednak dostępu tej działki do drogi publicznej, a przy tym omyłkowo przyjęto, że przyznana działka leży w sąsiedztwie gruntu skarżącej położonego przy ul. [...]. Zdaniem odwołującej się stan ten nie może skutkować uznaniem, że aktualnie nie można zmienić tej decyzji w trybie przepisu art. 155 k.p.a. tym bardziej, że w ocenie skarżącej obowiązkiem organu administracyjnego było ustalenie dostępu działki do drogi publicznej, i nie można uznać, że jest to rozszerzenie decyzji, a jedynie uzupełnienie o niezbędny wymagany przepisami element. Skarżąca ponadto podniosła, że nie odwoływała się od decyzji, gdyż w roku 1993 nie było problemów z dojazdem do tej działki, gdyż teren ten nie został wtedy podzielony na mniejsze działki. Działka ta w istniejącej obecnie sytuacji nie posiada żadnego dojazdu i w ten sposób został naruszony jej uzasadniony interes, a działka została pozbawiona znaczenia gospodarczego, dopiero bowiem wyznaczenie tej drogi pozwoli na jej zagospodarowanie. W dalszej części uzasadnienia skarżąca wskazała, iż wokół jej działki podziały zasobów Urzędu Miasta w Kostrzynie nad Odrą zostały dokonane w sprzeczności z przepisami prawa, gdyż takie podziały nie mogą pozbawiać innej działki dostępu do drogi publicznej, co nastąpiło w rzeczywistości na skutek tych działań. Skarżąca zarzuciła, iż organ administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy nie zwrócił się z pytaniem do osób władających sąsiednimi działkami o wyrażenie ewentualnej zgody na ustalenie dojazdu do działki skarżącej, a nie można wykluczyć, że któraś z tych osób wyraziłaby na takie ustalenie zgodę. Jednocześnie H. U. podała, iż zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. [...], na podstawie art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, ze zmianami), art. 138 § 1 pkt. 1 oraz art. 155 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zdaniem organu odwoławczego H. U. błędnie utrzymuje, że zmiana decyzji z 1993 roku poprzez orzeczenie w zakresie dostępu do drogi publicznej jest jedynie jej uzupełnieniem o niezbędny, wymagany przepisami element, a nie rozszerzeniem tej decyzji. Ustalenie dostępu do drogi publicznej, bez wątpienia leży zarówno w słusznym interesie skarżącej, jak i w interesie społecznym, lecz nie zmienia to faktu, że ustalenie takiego dostępu jest kwestią nową, gdyż rozstrzygniecie w tym zakresie dotyczyłoby innego przedmiotu niż ten, który został określony w decyzji. Ustalenie dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej, musiałoby bowiem nastąpić przez wskazanie innej lub innych nieruchomości, przez które działka ta mogła by zostać skomunikowana. Takie postępowanie wymagałoby udziału również innych podmiotów, tj. właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, przez które byłby określony dostęp do przedmiotowej działki. Postępowanie prowadzone przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Gorzowie Wlkp. zakończone decyzją nr [...] dotyczyło przyznania skarżącej prawa własności działki nr [...] o pow. 0.0984ha, a skarżąca była jedyną stroną tego postępowania. W takiej sytuacji postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., nie może dotyczyć nałożenia obowiązku na inne podmioty, które wcześniej nie były stronami tej decyzji, gdyż byłoby to postępowanie w innym przedmiocie i pomiędzy innymi stronami. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ l instancji zatem prawidłowo odmówił zmiany opisanej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wskazując jednocześnie, że sprawa zapewnienia dostępu do drogi publicznej ma charakter cywilnoprawny i dostęp ten może być ustalony w drodze umowy pomiędzy zainteresowanymi stronami lub też skarżąca może dochodzić swoich roszczeń na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożyła H. U., która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, powołując się na argumenty przytoczone w odwołaniu od decyzji organu l instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie wskazując, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych ostateczną decyzją organu, a nie kwestii nowych, bowiem postępowanie prowadzone w oparciu o cytowany wyżej przepis nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zmianami ), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami ). Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności uznać należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Celem kontroli przeprowadzonej przez sąd administracyjny była ocena zasadności odmowy zastosowania w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a. W myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie decyzja, o której zmianę wnioskowała skarżąca jest ostateczna, strona na jej mocy nabyła prawo własności gruntu, brak jest przepisów sprzeciwiających się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji oraz przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Odnosząc się do wniosku skarżącej, problem sprowadza się jednak do tożsamości podmiotowej i przedmiotowej decyzji, która ma być zmieniona (decyzja z 1993 roku) i tej, która powstałaby w wyniku zmiany. Należy z całą stanowczością stwierdzić, iż taka tożsamość w niniejszej sprawie nie zachodzi. Słusznie stwierdził organ odwoławczy, iż sprawa dostępu do drogi publicznej byłaby dodatkowym zagadnieniem, które nie było objęte decyzją z 1993 roku (brak tożsamości przedmiotowej) oraz w postępowaniu mając na celu zmianę tej decyzji organ musiałby rozszerzyć krąg podmiotów biorących udział w sprawie (brak tożsamości podmiotowej). Postępowanie w celu zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi publicznej byłoby nowym postępowaniem nie mającym nic wspólnego z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. [...] dotyczącą przyznania prawa własności działki nr [...]. Należy zaznaczyć, iż decyzja z [...] została wydana na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 roku, Nr 7, poz. 24), który dawał podstawę do nieodpłatnego przekazania na własność działki osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu - na jej wniosek. H. U. spełniała warunki wynikające z tego przepisu i dlatego przekazano jej na własność działkę nr [...]. Na podstawie wymienionego wyżej art. 118 ust. 1, organ nie miał obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej czy też dostępu do infrastruktury technicznej przedmiotowej działce. Skarżąca przytacza w odwołaniu od decyzji organu l instancji oraz w skardze do Sądu treść art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, bowiem postępowanie zakończone ww. decyzją z 1993 roku nie było postępowaniem podziałowym. Powołany przepis dotyczy podziału nieruchomości i zgodnie z nim każda wydzielana działka gruntu musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Z całą pewnością wydzielane działki wokół działki nr [...] ten warunek spełniały. Nie ma obowiązku organ, dokonując podziału danej nieruchomości badać, czy pozostałe wokół nieruchomości mają dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca, wyraziła zgodę na przyznanie jej tej parceli z uwagi na "bliskość działki, której stałaby się właścicielem" ( k. 17 akt administracyjnych ). Niezrozumiałym jest więc stwierdzenie skarżącej, że przyznana jej działka leży w sąsiedztwie jej gruntu położonego na ulicy Namyślińskiej 6. Jednak w niniejszym postępowaniu Sąd nie jest władny do badania położenia oraz zmian ewidencyjnych działek stanowiących własność skarżącej i czy w chwili wydawania decyzji z 1993 roku skarżąca była właścicielem którejś nieruchomości przylegającej do działki nr [...], a która to miała dostęp do drogi publicznej. W obecnej sytuacji faktycznej i prawnej, tak jak to sugerowały organy administracyjne, skarżąca może wystąpić na drogę postępowania cywilnego celem ustalenia drogi koniecznej, która to służebność umożliwiłaby skomunikowanie przedmiotowej nieruchomości. Rozpoznając w postępowaniu odwoławczym sprawę Kolegium dokonało prawidłowej oceny postępowania organu l instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami )