II SA/Go 435/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Zbigniew Kruszewski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.M. na czynność Stowarzyszenia [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyjęcia wniosku o dofinansowanie postanawia: odrzucić skargę. Pismem z [...] maja 2017 r. M.M. (skarżący) wniósł to tut. Sądu skargę na "decyzję" pracownika Lokalnej Grupy [...] polegającą na odmowie przyjęcia jego wniosku o dofinansowanie na założenie działalności gospodarczej dnia [...] maja 2017 r. Domagał się wydania "sądowego nakazu przyjęcia wniosku" o dofinansowanie na założenie działalności gospodarczej. Poprosił o wskazanie gdzie może złożyć wniosek, przy czym wniósł o udzielenie mu informacji na piśmie. W piśmie z [...] czerwca 2017 r. skonkretyzował przedmiot skargi wskazując, iż skarży czynność polegającą na odmowie przyjęcia jego wniosku o dofinansowanie. W piśmie tym ponownie wniósł o wydanie nakazu przyjęcia i rozpatrzenia zgodnie ze zgłoszonym konkursem jego wniosku o dofinasowanie założenia działalności gospodarczej w ramach programu LEADER poddziałanie 19.2. Do pisma dołączył niezatytułowany dokument wystawiony przez Stowarzyszenie [...] z [...] maja 2017 r. w którym stwierdzono, iż "w procedurze przyjmowania wniosków w ramach poddziałania 19.2 w zakresie podejmowania działalności gospodarczej M.M. miał sporządzony wniosek na nieprawidłowym formularzu oraz w jego wniosku występowały dokumenty obce nie dotyczące jego osoby. Z przyczyn formalnych wniosek nie został przyjęty.". W kolejnych pismach składanych na wezwanie Sądu, Stowarzyszenie [...] wyjaśniło m. in., że zajmuje się prowadzeniem programów operacyjnych w zakresie określonym w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania 'Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność' objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 772). Poinformowało również, że wniosek skarżącego nie był rozpatrywany ponieważ nie został złożony oraz, że nie wydało w sprawie skarżącego jakiegokolwiek aktu w przedmiocie przyjęcia wniosku o dofinansowanie obsługiwanych działań w ramach programów operacyjnych. Stowarzyszenie stwierdziło również, iż skarżący wobec sporządzenia wniosku na niewłaściwym formularzu sam zdecydował o jego nieskładaniu, a dokument potwierdzający nieprzyjęcie wniosku został wystawiony na jego prośbę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi Sąd ma obowiązek ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - w skrócie; "p.p.s.a."). Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. Obejmuje on: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 7) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 10) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie skarżący M.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na - jak wyjaśnił - czynność Stowarzyszenia [...] polegającą na odmowie przyjęcia jego wniosku o dofinansowanie. Jak wynika z ustaleń Sądu, Stowarzyszenie, którego działanie było przedmiotem skargi jest lokalną grupą działania, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2015 r. poz. 378 ze zm.). Uczestniczy w realizacji programów wsparcia w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020. Zajmuje się przyjmowaniem wniosków o przyznanie pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" w ramach działania "Wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Badając podstawy swej kognicji Sąd musiał ocenić charakter prawny zaskarżonej czynności, którą wedle deklaracji skarżącego miała być odmowa przyjęcia jego wniosku o dofinansowanie. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona czynność nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Nie można jej też przypisać charakteru postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Taka forma czynności o której mowa w skardze nie wynika bowiem ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. Czynności nie można również zakwalifikować jako postanowienia kończącego postępowanie ani jako postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3). Nie jest to też żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a. Rozstrzygnięcia wymagało zatem to, czy zaskarżona czynność mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Należy jednak zwrócić uwagę, iż prawa i obowiązki uczestników postępowania w sprawie udzielenia dofinansowania na podstawie ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem społeczności lokalnej nie są określane decyzjami administracyjnymi lub innymi aktami bądź czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nadto, zdaniem Sądu, czynność (nieprzyjęcia wniosku) ma cechy czynności materialno - technicznej nie ingerującej bezpośrednio w sferę praw czy też obowiązków skarżącego. Pozbawiona jest charakteru władczego rozstrzygnięcia. Sąd, poszukując podstaw swojej kognicji, rozważył wreszcie kwalifikację skargi jako skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Takie jej ujęcie pośrednio sugerowały wnioski procesowe sformułowane przez skarżącego, żądającego spowodowania przyjęcia jego wniosku o dofinansowanie. Dla takiej kwalifikacji przyjąć by należało, że intencją skarżącego było wykazanie, że Lokalna Grupa [...] była bezczynna w przyjęciu jego wniosku. Jak już wspomniano we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia, prawa i obowiązki uczestników postępowania w sprawie udzielenia dofinansowania nie są określane decyzjami administracyjnymi lub innymi aktami bądź czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. które konkretyzują uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Informacje i formy dofinansowania nie stanowią postaci takiej konkretyzacji. W konsekwencji brak podstaw do uznania, iż kwestia zaniechanie powinnego działania przez Lokalną Grupę [...] w postępowaniu w sprawie o przyznanie wsparcia może stanowić przedmiot skargi na bezczynność na podstawie art. 3 § 1 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Zresztą nawet przyjęcie stanowiska przeciwnego dopuszczającego (co do zasady) skargę na bezczynność i tak nie prowadziłoby do wniosku, że sprawa ze skargi M.M. mieści się w kognicji sądu administracyjnego. Należy bowiem zauważyć, że przepisy z których wynika kognicja sądów w sprawach ze skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania czyli art. 3 § 1 pkt 8 i 9 p.p.s.a. nie przewidują prawa do wniesienia skargi na bezczynność w zakresie dokonania czynności faktycznej nierzutującej bezpośrednio na prawa ani obowiązki strony, a taki właśnie charakter ma czynność przyjęcia przez pracownika organu wniosku o dofinansowanie. Na przeszkodzie natomiast przyjęciu, iż przedmiotem skargi jest bezczynność w rozpoznaniu wniosku o dofinansowanie, stał fakt, iż skarżący wniosku ostatecznie nie złożył, a zatem nie zainicjował postępowania w prowadzeniu którego organ administracji publicznej mógłby pozostawać w bezczynności. Drogą prawną która przysługiwała skarżącemu kwestionującego sposób postępowania pracownika LG było postępowanie skargowe, z której to drogi, jak dowodzi treść dokumentów nadesłanych przez Stowarzyszenie, skarżący skorzystał. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę, przy czym zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. uczynił to na posiedzeniu niejawnym.