II SA/Go 439/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska,, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "J" sp. z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].03.2006r., wydanym w oparciu o art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust.1 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Spółka z o. o. Przedsiębiorstwo "J" wykonała obowiązek nałożony w postanowieniu nr [...] z dnia [...].11.2005r. i przedłożyła cztery egzemplarze projektu budowlanego obejmującego budowę wjazdów oraz wymagane dokumenty oraz ustalił opłatę legalizacyjną za wybudowane wjazdy A i B z drogi o nr ewid. gruntów [...] na działkę nr ewid. [...] w wysokości 125.000,00 zł. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podał, iż w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego bezspornie ustalił, że z drogi o nr ewid. gruntów [...] zostały wykonane dwa zjazdy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Inwestorem tejże inwestycji było Przedsiębiorstwo "J" Spółka z o. o., a roboty te wykonano w okresie czerwiec – sierpień 2005 roku. W związku z dokonanymi przez siebie ustaleniami, działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane postanowieniem nr [...] z dnia [...].11.2005r. organ wstrzymał prowadzone roboty budowlane i zobowiązał inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów, a mianowicie zaświadczenia wydanego przez Prezydenta Miasta o zgodności wykonanych robót budowlanych przy budowie zjazdu na drogę z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego wykonane zjazdy na drogę wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem projektanta o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor wywiązał się z nałożonego nań obowiązku w dniu [...].02.2006r., dlatego też PINB uznał za uzasadnione podjęcie działań na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, według którego przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, organ bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i w konsekwencji naliczenie na podstawie art. 59f tej ustawy opłaty legalizacyjnej na wykonane zjazdy, której wysokość ustalona przez organ wyniosła 125.000,00 zł. Organ dokładnie wskazał, w jaki sposób została ta kwota wyliczona i podał, że stanowiła ona pięćdziesięciokrotność iloczynu: 1) stawki opłaty (s) – na podstawie art. 59f ust. 2, 2) współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) – na podstawie załącznika do ustawy Prawo budowlane (tabela – kategoria obiektu IV), 3) współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) – na podstawie załącznika do ustawy Prawo budowlane (tabela – kategoria obiektu IV). Poszczególne wartości wynosiły: s = 500 zł, k = 5, w = 1,0. Z orzeczeniem PINB nie zgodziła się Spółka z o. o. Przedsiębiorstwo "J" i wniosła zażalenie, w którym podniosła, że zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane, bowiem właścicielem i inwestorem obiektu budowlanego – wjazdów – jest Strefa Ekonomiczna S.A., a ponadto znajdują się one na terenie stanowiącym własność tej spółki, w związku z czym obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej został nałożony na niewłaściwy podmiot. Strona skarżąca podała również, że spółka wystąpiła o wydanie stosownego pozwolenia na budowę przedmiotowych zjazdów. Po rozpoznaniu zażalenia organ odwoławczy –Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dnia [...].05.2006r. postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ odwoławczy stwierdził prawidłowość podjętych przez organ I instancji działań w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem samowolnie wybudowanych przez skarżącą spółkę wjazdów z drogi na działkę nr [...] oraz wysokość naliczonej przez organ opłaty legalizacyjnej, z uwagi na fakt, że inwestor nie wywiązał się z obowiązku wskazanego w art. 28 Prawa budowlanego i nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowych zjazdów. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej spółki dotyczącego niewłaściwego podmiotu, na który została nałożona opłata legalizacyjna, organ odwoławczy powołał się na znajdujący się w aktach sprawy protokół kontroli sporządzony na okoliczność przeprowadzonych dnia [...].09.2005r. oględzin, który zawiera oświadczenie Z.R. upoważnionego do występowania w imieniu Spółki "J", że "inwestorem przyłączy i zjazdów było PPH "J". W związku z zawartym porozumieniem ze Strefą Ekonomiczną oraz otrzymaną dokumentacją projektową, przyłącza i zjazdy wykonane zostały w miesiącach: czerwiec – sierpień 2005 roku", które to oświadczenie bezsprzecznie wskazywało na to, że inwestorem przedmiotowych zjazdów jest skarżąca spółka. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przedłożona przez skarżącą spółkę umowa użyczenia zawarta w dniu [...].12.2005r. wyraźnie wskazuje, że działka nr [...], stanowiąca własność Strefy Ekonomicznej S. A., została wzięta do używania przez PPH "J" Sp. z o. o. w celu wykonania budowy sieci przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz wjazdów oznaczonych symbolem A i B dla potrzeb uzbrojenia terenu Przedsiębiorstwa "J" Sp. z o. o. Powyższe okoliczności stanowiły według organu II instancji wystarczającą podstawę do uznania, że PINB prawidłowo wskazał podmiot zobowiązany do uiszczenia wymaganej przepisami prawa opłaty legalizacyjnej za wykonanie spornych zjazdów w warunkach samowoli budowlanej. Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyło Przedsiębiorstwo "J" Sp. z o. o. i wniosło o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka zarzuciła organowi odwoławczemu, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów w szczególności art. 7, 8, 28, 77 § 1 i 80 kpa. Podniosła przede wszystkim okoliczność, że właścicielem działki, na której została zrealizowana inwestycja jest Strefa Ekonomiczna S. A., które przyjęła na siebie obowiązki administratora obszaru strefy polegające na "obsłudze administracyjnej w zakresie prowadzenia prac budowlanych i zagospodarowania terenu strefy, uzgodnień lokalizacyjnych, utrzymania dróg i ciągów komunikacyjnych". W związku z tymi obowiązkami Strefa Ekonomiczna S. A. wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowych zjazdów z nieruchomości, o czym organ posiadał wiedzę z urzędu, a w żaden sposób nie odniósł się w zaskarżonym postanowieniu do tej okoliczności. Ponadto skarżąca spółka podała, że w czasie, kiedy były wykonywane roboty budowlane związane z budową zjazdów, tj. w miesiącach lipiec – sierpień 2005, nie miała tytułu prawnego do władania terenem, na którym wykonano zjazdy, a nadto z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika jednoznacznie, że wzięcie przez skarżącego do używania działki nr [...] miało miejsce dopiero w dniu [...].12.2005r. W ocenie skarżącego powyższe okoliczności są wystarczające żeby uznać, że organ przy wydawaniu postanowienia nie zgromadził i nie ocenił w sposób właściwy kompletnego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo strona skarżąca w piśmie z dnia [...].08.2006r.podniosła, że nie została zapoznana przed wydaniem decyzji ze zgromadzonym w sprawie materiałem i nie miała możliwości odnieść się do błędnego stanowiska organu, w tym niewłaściwej oceny niepełnego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując na mocy przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem należało uznać, że doszło ze strony organu odwoławczego do naruszenia przepisów postępowania warunkujących uchylenie postanowienia. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że oba wjazdy z drogi nr ewid. gruntów [...] na działkę nr ewid. gruntów [...] zostały wykonane bez wymaganego przez obowiązujące przepisy prawa pozwolenia na budowę, w konsekwencji czego PINB zasadnie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, celem doprowadzenia samowolnie wykonanych wjazdów do stanu zgodnego z prawem i zalegalizowania ich. Warunkiem legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego jest wykonanie nałożonych przez właściwy organ wskazanych w art. 48 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118), obowiązków oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego podmiotem zobowiązanym do zrealizowania na swój koszt wszelkich obowiązków związanych z legalizacją samowoli budowlanej jest wyłącznie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Katalog tych podmiotów jest katalogiem zamkniętym, w związku z czym żadna inna osoba nie może być adresatem orzeczeń wydawanych przez organ w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Dlatego też pierwszorzędne znaczenie w niniejszej sprawie miało ustalenie, kto, w świetle w/w przepisów powinien być podmiotem postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie samowolnego wykonania wjazdów: Przedsiębiorstwo "J" Sp. z o. o. czy też właściciel działki o nr ewid. [...] tj. Strefa Ekonomiczna S. A., a co za tym idzie również adresatem wszelkich orzeczeń wydawanych w toku tego postępowania. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia "inwestor", jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia na budowę, gdyż jedynie inwestor może złożyć wniosek inicjujący postępowanie w tej sprawie. Do jego obowiązków należy zorganizowanie procesu budowy, w tym zapewnienie sporządzenia projektu budowlanego, uzyskanie pozwolenia na budowę oraz zorganizowanie wykonania i dokonania odbioru robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych i uprawnieniach budowlanych. Przyjmuje się też, że to inwestor przeznacza środki finansowe na realizację określonej inwestycji budowlanej. Nie ma przy tym znaczenia, czy przedmiotem nakładów jest składnik majątku inwestora, czy innego podmiotu. W piśmiennictwie wskazuje się ponadto, że pojęcie "inwestor" obejmuje również podmioty podejmujące zastępczo czynności inwestora (inwestor zastępczy, wykonawca robót powierniczo organizujący proces budowlany w zakresie problematyki objętej prawem budowlanym) – Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 255, Prawo budowlane. Komentarz, E. Radziszewski, Wydawnictwo Lexis Nexis, W-wa 2006, str. 57). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że oparcie dla ustalenia, iż inwestorem wybudowanych wjazdów jest PPH "J" stanowi treść protokołu z [...].09.2005r., projekt budowlany i umowa użyczenia z [...].12.2005r. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że takie stanowisko organu I instancji usprawiedliwione było częściowo tym, że Spółka "J"" nie kwestionowała swego statusu na etapie wszczęcia postępowania i nałożenia określonych obowiązków postanowieniami z [...].11.2005r. i [...].01.2006r.. Podniesione jednak zarzuty w zażaleniu powinny doprowadzić do dokonania przez organ odwoławczy bardziej wnikliwych ustaleń w tym zakresie. Wbrew ocenie zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym materiał dowodowy nie wskazywał jednoznacznie, że inwestorem przedmiotowych robót budowlanych jest skarżąca Spółka. Po pierwsze, organ odwoławczy pominął zupełnie w swych rozważaniach podniesioną w zażaleniu okoliczność, że podmiotem, który uprzednio wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wjazdów na teren działki [...], a w stosunku do którego postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę zostało umorzone z uwagi na wcześniejsze wykonanie przedmiotowej inwestycji, była Strefa Ekonomiczna S. A.. Po drugie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego bez zastrzeżeń przyjął, że umowa użyczenia z dnia [...].12.2005r. stanowiła o posiadanym prawie PPH "J" do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo iż roboty budowlane wykonane zostały wcześniej, mianowicie w miesiącach czerwiec – sierpień 2005r. (wykonanie robót było podstawą do wydania w dniu [...].08.2005r. decyzji umarzającej postępowanie o wydaniu pozwolenia na budowę). Organ odwoławczy nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby zweryfikować twierdzenia zawarte w zażaleniu i ustalić rzetelnie, jaki tytuł prawny do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntu [...] (oraz [...]) miała Spółka "J" w czasie, gdy realizowana była budowa wjazdów. Jednocześnie zastrzec trzeba, że przysługujący Strefie Ekonomicznej tytuł własności do wymienianych działek gruntu, nie przesądzał o jej statusie inwestora w rozpatrywanej sprawie. Wyjaśnieniu tej kwestii posłużyć mogła m. in. złożona w postępowaniu sądowym umowa z [...].04.2003r. dotycząca użytkowania i administrowania Strefą Ekonomiczną. Wprawdzie strona powinna umowę tę złożyć organom administracyjnym, jednak nie przedstawienie tego dokumentu na etapie postępowania administracyjnego nie może obciążać skarżącej, skoro organy obu instancji, wbrew nakazowi wynikającemu z art. 10 kpa, przed wydaniem decyzji nie umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a organ odwoławczy nie podjął z urzędu żadnej inicjatywy dowodowej. Po trzecie, nie można się też zgodzić z oceną organu II instancji co do mocy dowodowej protokołu z dnia [...].09.2005r. W tym bowiem protokole zostało zamieszczone oświadczenie Z.R. – upoważnionego przez PPH "J" Sp. z o. o. do złożenia zeznań i wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, według którego inwestorem spornych zjazdów było PPH "J" w związku z zawartym porozumieniem ze Strefą Ekonomiczną oraz otrzymaną dokumentacją projektową. Stwierdził też, że zjazdy wykonano w miesiącach czerwiec – sierpień 2005r. Z kolei według oświadczenia K.G. – wiceprezesa Zarządu Strefy Ekonomicznej S. A., zjazdy zostały wykonane przez PPH "J" Sp. z o. o. po przekazaniu przez Strefę Ekonomiczną projektu budowlanego na przyłącza i zjazdy, opracowanego w kwietniu 2005r. Nieścisłości w cytowanych oświadczeniach powinny być zweryfikowane przynajmniej w toku postępowania odwoławczego, tak by w sposób kategoryczny zostało ustalone, czy skarżąca Spółka – jak twierdzi w skardze – była tylko podmiotem wykonującym roboty, czy też była inwestorem. W razie braku odpowiednich dowodów, organ II instancji powinien rozważyć przesłuchanie stron, zgodnie z art. 86 kpa. Podkreślić należy, że rzeczą organu odwoławczego było przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie. Oprócz zagadnień przedstawionych wyżej, pomocne przy rozstrzyganiu spornej kwestii byłoby ustalenie m. in.: - kto zainicjował działalność budowlaną w przedmiotowym zakresie, - czy przeprowadzone roboty budowlane związane były z indywidualnymi potrzebami Spółki "J", czy też były konieczne dla odpowiedniego zagospodarowania strefy, - czyje środki finansowe przeznaczone były na realizację inwestycji, - kto zapewnił wykonanie potrzebnych opracowań na etapie przygotowania inwestycji i jej realizacji. Podkreślić należy, że jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, a zarazem obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie, jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie bez wątpienia organ I instancji nie przeprowadził wnikliwego i szczegółowego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na bezsprzeczne ustalenie kto, w myśl obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Mimo złożonego zażalenia nie uczynił tego również organ odwoławczy, naruszając tym samym przepisy art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 kpa oraz 136 kpa określający kompetencję organu odwoławczego do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Zakres stwierdzonych uchybień proceduralnych niewątpliwie mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uzupełni materiał dowodowy i ustalenia faktyczne w zakresie wyżej wskazanym, bądź rozważy zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania postanowiono w myśl art. 200 p.p.s.a., zasądzając od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kwotę 100 zł, stanowiącą zwrot uiszczonego wpisu od skargi.