II SA/Go 440/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB), działając na podstawie art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej jako P.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.), w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, w związku z niezłożeniem wniosku o legalizację w wymaganym terminie, nałożył na K.D. oraz S.B. obowiązek rozbiórki drewnianego budynku gospodarczego zlokalizowanego w miejscowości [...] na dz. [...], wyznaczając termin wykonania obowiązku do dnia 30 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB wskazał, że w trakcie kontroli nieruchomości w dniu [...] października 2020 r. ustalono współwłaściciel działki [...] w miejscowości [...], którymi na ten dzień byli K.D. oraz S.B. Podczas oględzin organ powiatowy ustalił, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem letniskowym i budynkiem gospodarczym. Na żaden z obiektów inwestorzy (właściciele) nie wystąpili o wydanie pozwolenia lub zgłoszenia (według oświadczenia K.D. oraz z informacji uzyskanej ze Starostwa Powiatowego). Jednym z tych obiektów był budynek letniskowy (objęty odrębnym postępowaniem; sprawa o sygn. akt II SA/Go 439/21 tutejszego Sądu). Drugi budynek - objęty niniejszą sprawą, to budynek gospodarczy wykonany z drewna w latach 2012/2013, posadowiony 1 m od granicy z działką nr [...], o wymiarach 3,15 x 2,07 m i wysokości 2,85 m. Konstrukcja budynku i dachu drewniana, kryta płytą bitumiczną. Budynek posadowiony na kostkach betonowych. Inwestorami byli K.D. oraz S.B. Nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania terenu. Mając na uwadze powyższe organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt. 1 P.b., wstrzymał roboty budowlane dotyczące tej inwestycji. W postanowieniu zawarto informację, że zgodnie z art. 48a ustawy P.b. inwestor, właściciel lub zarządca w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy może złożyć wniosek o legalizację. Przedmiotowe postanowienie inwestorzy otrzymali w dniu 26 listopada 2020 r. i w ustawowym terminie nie złożyli stosownego wniosku. Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 49e ustawy P.b., wobec niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, organ nadzoru budowlanego wydał decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. 2. Od decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2021 r. odwołanie wniósł S.B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., przez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy i przyznanie statusu strony postępowania S.B. oraz K.D. wyłącznie w oparciu o uroszczony wypis rejestru gruntów, oświadczenia oraz treść aktów notarialnych; - art. 28 w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., przez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy i nieustalenie kto jest stroną niniejszego postępowania, - art. 75 § 1 k.p.a. i art. 67 § 1 i 2 pkt 2 k.p.a., przez poczynienie ustaleń w niniejszej sprawie na podstawie oświadczeń K.D., mimo że dowód w sprawie mogą stanowić zeznania świadków lub przesłuchanie stron utrwalone w formie protokołu oraz - art. 86 k.p.a., przez nieprzeprowadzenie w niniejszej sprawie dowodu z przesłuchania stron mimo istnienia niewyjaśnionych faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. 3. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu wykonania rozbiórki budynku i jednocześnie w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał, że podziela przyjęty przez PINB tryb postępowania w odniesieniu do budowy omawianego obiektu budowlanego w oparciu o przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. P.b., w obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania brzmieniu tej ustawy, ustalonym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Zdaniem WINB, w świetle przepisów art. 29 ust. 1 pkt 11 lit. a P.b., budowa przedmiotowego obiektu wymagała pozwolenia na budowę, którego nie uzyskano. WINB wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. organ powiatowy wstrzymał roboty budowlane. W uzasadnieniu tego postanowienia, zgodnie z art. 48a pkt 1 P.b. wyjaśniono, iż w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. W tym terminie do PINB nie wpłynął wniosek o legalizację obiektu i w konsekwencji organ powiatowy, działając na podstawie art. 49e pkt 1 P.b., wydał zaskarżoną decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu. WINB nie podzielił zarzutów odwołania odnośnie wadliwych ustaleń w zakresie przedmiotu postępowania oraz osób odpowiedzialnych za samowolę budowlaną. Zdaniem organu ustalenia te zostały podjęte w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ powiatowy. Strony postępowania zostały powiadomione o miejscu i terminie kontroli pismem z dnia [...] września 2020 r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego osób odpowiedzialnych za samowolę budowlaną organ wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 1 P.b. obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale ustawy dotyczącym prowadzenia robót budowlanych, nakłada się na inwestora. Jeżeli zaś roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zdaniem WINB ustalenia podjęte w tym zakresie przez organ powiatowy nie budzą wątpliwości. Skarżący nie przedstawił organom nadzoru budowlanego obu instancji żadnych dowodów świadczących, że ustalenia PINB w zakresie przedmiotu postępowania oraz osób odpowiedzialnych za samowole budowlaną są nieprawidłowe. W ocenie WINB bez znaczenia dla meritum sprawy pozostaje zarzut pomięcia w prowadzonym postępowaniu właścicieli działek sąsiadujących z terenem przedmiotowej inwestycji. Potwierdzając konieczność wydania w sprawie decyzji w trybie art. 49e pkt 1 P.b., organ odwoławczy stwierdził, że określenie w sentencji zaskarżonej decyzji terminu wykonania rozbiórki wykracza poza dyspozycję tego przepisu w związku z czym w tym zakresie tę część decyzji uchylił. 4. Od decyzji WINB z dnia [...] marca 2021 r. skargę wniósł S.B., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego położonego [...], działka nr [...], w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i winna zostać uchylona celem wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., przez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy i przyznanie statusu strony postępowania S.B. oraz K.D. wyłącznie w oparciu o uproszczony wypis z rejestru gruntów z dnia [...] września 2020 r., oświadczenia K.D., oraz treść aktów notarialnych, podczas gdy w sprawie nie ustalono czy działka nr [...] w miejscowości [...] posiada urządzoną księgę wieczystą oraz kto według jej treści jest obecnie jej właścicielem oraz kto jest ewentualnie jej użytkownikiem; a nadto dowolne uznanie, że budynek letniskowy został wykonany około 2012/2013, a inwestorami robót budowlanych byli K.D. oraz S.B., zwłaszcza, że jak wynika z ustaleń organu, przez większość tamtego okresu wyłącznym właścicielem działki miała być K.D.; - art. 28 w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., przez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy i nieustalenie kto jest stroną niniejszego postępowania, a w szczególności do kogo należą sąsiednie działki o nr [...] i w konsekwencji uniemożliwienie tym podmiotom udziału w tym postępowaniu; - art. 75 § 1 k.p.a. i art. 67 § 1 i 2 pkt 2 k.p.a. i poczynienie ustaleń w niniejszej sprawie na podstawie oświadczeń K.D., mimo że dowód w sprawie mogą stanowić zeznania świadków, lub przesłuchanie stron utrwalone w formie protokołu; - art. 86 k.p.a., przez nieprzeprowadzenie w niniejszej sprawie dowodu z przesłuchania stron mimo istnienia niewyjaśnionych faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. m.in. tego czyją własność stanowi działka nr [...], kto ją użytkuje, kiedy wzniesiono budynek oraz kto był inwestorem tych robót. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. 6. Pismem procesowym z dnia [...] sierpnia 2021 r. (data wpływu) K.D. poinformowała Sąd, że w dniu [...] czerwca 2021 r. sprzedała swoją część działki nr ewid. [...]. J.B. zawiadomiona i pouczona o możliwości wstąpienia do udziału w sprawie w trybie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.), nie zgłosiła się jako jej uczestnik. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa, zgodnie z wolą stron, rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. 8. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji administracyjnych stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), której przepisy w zasadniczej części weszły w życie w dniu 19 września 2020 r. W art. 25 tej ustawy przyjęto zasadę, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (P.b.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem strony z dnia [...] września 2021 r., zawiadomienie o terminie kontroli - jako pierwsza czynność procesowa w sprawie - również nosi datę [...] września 2021 r., a zatem w sprawie zastosowanie znajdują przepisy P.b. w wersji uwzględniającej zmiany wprowadzone omówioną zmianą. 9. Zgodnie z art. 49e pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Przytoczony przepis nawiązując do niezłożenia w terminie wniosku o legalizację odsyła wprost do przepisów dotyczących legalizacji obiektu budowlanego. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W myśl art. 48a ust. 1 w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. 10. W sprawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. PINB wstrzymał roboty budowlane w związku z budową na dz. nr [...] budynku gospodarczego. W uzasadnieniu wskazano, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Powyższe postanowienie doręczono K.D. i S.B. jako inwestorom, będącym jednocześnie właścicielami działki na której obiekt został wybudowany - w dniu [...] listopada 2020 r. Od wskazanego postanowienia strony nie wniosły zażalenia, co oznacza że stało się ono prawomocne. W ustawowym terminie ani K.D., ani S.B. nie złożyli wniosku o legalizację budynku letniskowego, w konsekwencji czego organ powiatowy, działając na podstawie art. 49e pkt 1 P.b., wydał zaskarżoną decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki danego obiektu budowlanego. 11. Wskazać należy, że kwestie dotyczące stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy zostały przesądzone postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Sąd uznaje za prawidłowe ustalenia faktyczne i prawne przyjęte za podstawę wydania powyższego postanowienia. W sprawie nie budzi wątpliwości, że budynek gospodarczy ze względu na parametry wymagał pozwolenia na budowę (art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a P.b.), czego nie dopełniono. Prawidłowo również organ przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie tryb legalizacyjny uregulowany w art. 48 P.b. Wobec powyższych, niespornych w sprawie ustaleń przed ewentualnym zastosowaniem sankcji w postaci rozbiórki obiektu, stosownie do treści art. 48 P.b., organ nadzoru budowlanego miał obowiązek orzec o wstrzymaniu robót budowlanych oraz poinformowania o możliwości jego legalizacji. Nakaz rozbiórki powinien być bowiem poprzedzony ustaleniem, czy budowa obiektu budowlanego może podlegać zalegalizowaniu. W myśl art. 49e pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma w takim przypadku charakter związany, co oznacza, że ziszczenie się okoliczności wskazanej w przytoczonym przepisie powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej treści. 12. Odnosząc się do adresatów obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 P.b. obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie, w pierwszym rzędzie powinien być zawsze skierowany do inwestora, przy czym nie nakłada się takiego obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż uniemożliwia to wykonanie tego obowiązku. W przypadku zaś, gdy nieruchomość, na której zbudowano nielegalnie obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia, jest własnością kilku osób, nakaz rozbiórki tego obiektu powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LEX/el. 2021, teza 4 do art. 52 i powołane tam orzecznictwo). 13. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budowa przedmiotowego obiektu została zakończona w 2013 r. W tym okresie właścicielem nieruchomości była K.D., która nabyła ją od brata – S.B. w dniu [...] kwietnia 2007 r. Dnia [...] września 2017 r. K.D. darowała ½ tej nieruchomości S.B., który to stan prawny i faktyczny obowiązywał na dzień wydania decyzji przez organ I instancji ([...] stycznia 2021 r.) oraz dzień wydania decyzji przez organ II instancji ([...] marca 2021 r.). W dniu [...] czerwca 2021 r. (a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji) ½ udziału w tej nieruchomości nabyła od K.D. – J.B. Opisany stan wynika z odpisu zupełnego księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej działki nr [...] (nr [...]) i odpowiada stanowi ustalonemu przez organy na dzień wydawania decyzji. 14. Wszelkie zarzuty skarżącego dotyczące kwestii błędnego ustalenia przez organ stanu prawnego nieruchomości są bez pokrycia tym bardziej, że stan wpisany do ksiąg wieczystych korzysta z rękojmi wiary publicznej (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). W świetle tych ustaleń nie jest również zasadny zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego określenia adresata decyzji. W dacie wzniesienia budynku gospodarczego właścicielem nieruchomości była bowiem K.D., w dacie wydawania obu decyzji K.D. wraz ze S.B. w udziałach po ½. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd bierze pod uwagę stan sprawy na moment wydania decyzji, co oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności), a zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), nie podlega uwzględnieniu (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, teza 5 do art. 133). Stąd też, mając na uwadze powołane wyżej poglądy, organy prawidłowo nałożyły obowiązek na współwłaścicieli nieruchomości według stanu faktycznego i prawnego aktualnego na dzień wydawania decyzji. Zmiana współwłaściciela nieruchomości po wydaniu decyzji ostatecznej nie miała zatem wpływu na jej prawidłowość i wynik kontroli sądowej. 15. Nie były również zasadne pozostałe zarzuty skargi koncentrujące się wokół naruszenia przepisów prawa procesowego. Zgodnie z treścią art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Z przytoczonego przepisu wynika, że organ nie ma obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności twierdzeń podnoszonych przez stronę postępowania, lecz w sytuacji uznania że dana okoliczność została udowodniona, mając na uwadze treść art. 80 k.p.a., kończy postępowanie wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Wszystkie istotne okoliczności zostały w sprawie ustalone i nie było potrzeby dalszego prowadzenia postępowania dowodowego, tym bardziej co do stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, a powtórzonego w dokumentach ewidencyjnych. 16. Prawidłowe jest również stanowisko WINB, zgodnie z którym osoby będące właścicielami sąsiednich nieruchomości nie pozostają w tej sprawie administracyjnej bez ochrony prawnej, bowiem w wypadku uznania, że przysługiwał im status strony, mogą dochodzić swych praw z tego tytułu na drodze wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Powyższy zarzut skargi nie stanowił podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w ramach indywidualnego interesu prawnego strony – skarżącego. Ochrona jego indywidulanego prawa nie rozciąga się bowiem na sytuacje prawne innych podmiotów. 17. W tym stanie sprawy skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.