II SA/Go 441/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi P. spółka z o.o. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności – odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta [...] do dokonania zwrotu na rzecz skarżącej P. spółka z o.o. części opłaty w wysokości 425 zł(czterysta dwadzieścia pięć złotych) pobranej za wydanie karty pojazdu marki [...] numer rejestracyjny [...], III. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej P. spółka z o.o. kwotę 697 zł(sześćset dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. (data wpływu) P. spółka z o.o. (dalej jako spółka) zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o stwierdzenie na jej rzecz uprawnienia do zwrotu kwoty 425 zł za wydanie stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki [...] o nr. rej. [...]. W odpowiedzi na złożony wniosek organ w piśmie z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] wskazał, że w dacie dokonywania rejestracji pojazdu opłata było pobrana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu skoro rejestracji dokonano [...] września 2003 r. roszczenie o zwrot nadpłaconej opłaty uległo przedawnieniu z upływem 10 lat od wskazanej daty tj. [...] września 2013 r. W skardze wniesionej dnia 13 czerwca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim spółka domagała się uchylenia zaskarżonego aktu oraz uznania obowiązku Prezydenta Miasta do zwrotu spółce części opłaty w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu dla wskazanego wyżej pojazdu oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzucono organowi naruszenie: - przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., - prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310, zwanego dalej rozporządzeniem z 2003 r.) w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1990 ze zm., dalej jako p.r.d.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, - prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego, - prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, zaś w stanie faktycznym sprawy przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy Traktatu. Uzasadniając skargę spółka podała, że przy rejestracji przedmiotowego pojazdu uiściła na rzecz organu tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu kwotę 500 zł. Obowiązek uiszczenia wymienionej kwoty wynikał z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., które zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. i zastąpione rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2006 r. Nr 59, poz. 421). W § 1 nowego rozporządzenia opłata za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określona została w wysokości 75 zł. Podstawą uchylenia rozporządzenia z 2003 r. był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04, w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. z art. 77 ust.4 pkt 2 i ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Skarżąca powołała się również na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., w sprawie I OPS 3/07. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Zdaniem organu, ponieważ Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04 dotyczącym opłat za wydanie kart pojazdu odroczył datę utraty mocy zakwestionowanego przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r., oznacza to, że do tego czasu przepis ten obowiązywał i mógł stanowić podstawę wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie kwestionując retroaktywne skutki derogacji wskazanego przepisu organ powołał się na stanowisko wyrażone między innymi w wyroku TK z dnia 2 lipca 200 3.r, K 25/01 oraz uchwałę SN z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07. Podobnie tez oceniono skutki orzeczenia TSUE (dawniej ETS) z dnia 10 grudnia 2007 r., w sprawie C-134/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest odmowa Prezydenta Miasta dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na zwrocie skarżącej spółce kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką poprzednik prawny skarżącej spółki uiścił za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy. Poza sporem jest, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, została przez poprzednika prawnego skarżącej spółki uiszczona w dniu [...] września 2003 r. Nie budzi wątpliwości, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 wskazano, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w formie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji powyższego tryb rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu następuje w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie negatywne), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czym innym jest bowiem nienależne świadczenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, a czym innym są kwestie prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (domena prawa administracyjnego) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne (tak m.in. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., I OSK 759/16). Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 77 ust. 1 p.r.d. obowiązującej w dacie rejestrowania pojazdu producent lub importer nowych pojazdów był obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 77 ust. 3 p.r.d. kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. W przedmiotowej sprawie opłata została pobrana na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Zgodnie z jego § 1 ust. 1 za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł, że § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Nadto Trybunał postanowił, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej derogowanego przepisu nie pozbawia strony prawa do ochrony sądowej i zarazem możliwości zakwestionowania w indywidualnej sprawie podstawy prawnej w oparciu, o którą nastąpiło pobranie zawyżonej opłaty. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro konkretny przepis stanowiący podstawę pobrania w określonej wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ administracyjny okazał się być niekonstytucyjny, to nie było podstawy prawnej do jej pobierania ponad kwotę odpowiadającą rzeczywistym kosztom, a tak nienależnie pobraną część opłaty organ powinien zwrócić podmiotowi, który ją uiścił. Pogląd taki znajduje oparcie w tej linii orzeczniczej, która mając na względzie prawa jednostek oraz ustrojowe zadania sądu administracyjnego uznaje, że do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny nie można stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził. Przepis prawa uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. np. wyroki NSA 16 lutego 2010 r., I FSK 2075/08 oraz 6 lutego 2008r., II OSK 1745/07). Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który to przepis rodzi prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Wskazać również należy, że realizowana w niniejszej sprawie kontrola sądowa dotyczy aktu prawa podustawowego, które to uprawnienie sądów administracyjnych nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08). W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Konsekwencją uznania przez sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że brak tytułu prawnego do poboru opłaty za okres po wejściu Polski do Unii Europejskiej wynika ze sprzeczności przepisów powołanego wyżej rozporządzenia z prawem wspólnotowym, gdyż naruszały one art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Zgodnie z tym przepisem, żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty krajowe. Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie Piotr Kowala v. Gmina Miasta Jaworzna, C-134/07). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 rozporządzenia z 2003 r., która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Zaznaczyć trzeba, że w sytuacji, gdy odpowiedź na pytanie prawne zawiera interpretację prawa wspólnotowego, każdy sąd krajowy orzekający na podstawie analogicznego zagadnienia, które legło u podstaw wydania orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości WE, musi orzec zgodnie z tą wykładnią (por. E. Wojtaszek-Mik [w:] Pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości wspólnot europejskich, Warszawa 2007, s. 80). Ze względu na bezspornie analogiczny stan faktyczny niniejszej sprawy ze stanem sprawy, w której orzekał ETS, wykładnia art. 90 ust. 1 TWE jest wiążąca dla sądu krajowego przy dokonywaniu oceny zgodności § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Rozważając kwestię ewentualnego przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty w oparciu o unormowania zawarte w prawie administracyjnym wskazać należy, że dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w p.r.d., stanowi środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Tym samym dopiero do opłat za wydanie karty pojazdu uiszczonych po dniu 31 grudnia 2009 r. stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych oraz odpowiednio ( art. 67 in fine) przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, regulujące terminy przedawnienia wynikające z tej ustawy. Powyższe akty prawne nie mają zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi, które należy traktować jako świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. Dotyczy to w szczególności stosowania przepisów dotyczących przedawnienia, którego konsekwencją jest wygaśnięcie zobowiązania uiszczenia przez stronę, czy też zwrotu przez organ opłaty, a zawartych w art. 59 i następne Ordynacji podatkowej. Wynika to z treści art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, który stanowi, że do spraw dotyczących nieopodatkowanych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż dotyczy on spraw będących w toku, skoro powiada o sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, czyli przed dniem 1 stycznia 2010 r. Oznacza to brak w niniejszej sprawie podstawy prawnej do odpowiedniego zastosowania przepisów o przedawnieniu wynikających z rozdziału III Ordynacji podatkowej. Mając powyższe na uwadze, skargę należało uznać za zasadną i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności. W oparciu o art. 146 § 2 p.p.s.a. uznano obowiązek Prezydenta dokonania zwrotu skarżącej spółce części uiszczonej opłaty w wysokości 425 zł. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot powyższych kosztów w kwocie 697 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego adwokatem w wysokości 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.