II SA/Go 442/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.),, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Ewa Siudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 sprawy ze skargi R.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R.P. kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. R.P. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż: "na posesji w [...] ma miejsce kolejna samowola budowlana w ramach prowadzonej działalności gospodarczej rzeźnictwo i wędliniarstwo. Jest budowany łącznik między pomieszczeniami gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza a budynkiem mieszkalnym gdzie prawdopodobnie są wybudowane pomieszczenia socjalne do prowadzenia działalności gospodarczej." Jednocześnie wskazano, iż samowola ta jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie budowy łącznika pomiędzy budynkiem gospodarczym a budynkiem mieszkalnym oraz wykonanych pomieszczeń socjalnych dla prowadzonej działalności gospodarczej w [...], na działce ewid. nr [...], decyzją z [...] lutego 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) - przywoływanej dalej jako "Kpa" – umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [...] listopada 2005 r. w sprawie wybudowania przez E.Z. budynku gospodarczego o powierzchni 9,0 m2 w [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskodawca nie miał prawa do występowania w charakterze strony, lecz w związku z jego zawiadomieniem wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie budowy łącznika stanowiącego integralną część ciągu technologicznego pomiędzy istniejącymi budynkami gospodarczym i mieszkalnym na posesji w [...]. Po dokonaniu oględzin obiektu oraz okazaniu przez inwestora dokonanego [...] października 2005 r. zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej ustalono, że jego zakres obejmował budowę budynku gospodarczego o pow. 9,0 m2. Uwzględniając parametry obiektu organ wyjaśnił, iż zgodnie przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie wymagał on uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei inwestor dokonując odpowiedniego zgłoszenia dopełnił obowiązek określony w art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Ponadto, ustosunkowując się do wniosku R.P., organ nadzoru budowlanego stwierdził, że inwestycja ta może być realizowaną po dokonaniu zgłoszenia, bez konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor nie był również zobowiązany do zachowania pozostałych procedur wymaganych przy rozpoczynaniu robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, takich jak zgłoszenie zamiaru ich rozpoczęcia i zakończenia organowi nadzoru budowlanego. Decyzję organu pierwszej instancji doręczono 21 lutego 2006 r. E.Z. oraz R.P., który [...] marca 2006 r. wniósł odwołanie do organu drugiej instancji podnosząc, że jest ona sprzeczna z prawem oraz stanem faktycznym. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że przedmiotowy budynek nie jest wolno stojący lecz łączy cześć socjalną zabudowań służących do prowadzenia działalności gospodarczej z częścią produkcyjną, zatem bez stosownych zgłoszeń i decyzji o warunkach zabudowy wybudowano pomieszczenie gospodarcze na działce mimo, że na niej jest już kilka budynków gospodarczych. W ocenie R.P. stanowi to zagrożenie dla sąsiednich działek i budynków oraz jest sprzeczne z prawem. Nadto podniesiono, że z dokumentacji jaką posiada E.Z., Powiatowy Lekarz Weterynarii oraz Starostwo Powiatowe wynika jednoznacznie, że przedmiotowe pomieszczenie wybudowano jako pomieszczenie służące do działalności gospodarczej, a takowe wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, której inwestor nie otrzyma gdyż jest to sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na tej działce od lat 70 –tych istniał zakład o powierzchni użytkowej 46 m2, a obecnie ma już blisko 180 m2, na skutek samowoli budowlanych dokonywanych za przyzwoleniem powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Decyzją z [...] maja 2006 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] stycznia 2006 r. dokonał kontroli posesji przy ul. [...] w związku z wybudowaniem przez E.Z. łącznika pomiędzy budynkiem gospodarczym a budynkiem mieszkalnym oraz wykonaniem pomieszczeń socjalnych dla prowadzonej działalności gospodarczej. W trakcie oględzin inwestor przedstawił dokumenty potwierdzające dokonanie [...] października 2005 r. w Starostwie Powiatowym zgłoszenia dotyczącego zamiaru budowy na działce nr [...] budynku gospodarczego o powierzchni 9,0 m2. Pismem z [...] października 2005 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej powiadomił inwestora, iż nie wnosi sprzeciwu w realizacji robót w zakresie określonym w zgłoszeniu. Organ odwoławczy stwierdził, że szczegółowa analiza akt sprawy wykazała zasadność przyjętego przez organ pierwszej instancji stanowiska. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor wybudował sporny budynek na podstawie zgłoszenia, co zgodnie z linią orzecznictwa, w przypadku niewniesienia w terminie 30 dni sprzeciwu przez właściwy organ, oznacza udzielenie zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu. Dalej organ wywiódł, że E.Z. dokonał przed podjęciem robót budowlanych zgłoszenia obejmującego swym zakresem budowę budynku gospodarczego o pow. 9,0 m2, w ocenie organu pierwszej instancji przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie ze zgłoszeniem. Ponieważ Starosta nie wniósł sprzeciwu do zamiaru realizacji robót określonych w zgłoszeniu, zdaniem organu bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że sporny obiekt jest połączony trwale z istniejącymi budynkami, a tym samym nie jest budynkiem wolnostojącym. Tylko w sytuacji bowiem gdyby organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż przedmiotowy obiekt budowlany narusza powszechnie obowiązujące przepisy, w tym przepisy techniczno-budowlane, mógłby podjąć działania na podstawie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie takich naruszeń organ pierwszej instancji nie stwierdził. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy brak jest dokumentów odnoszących się do charakteru prawnego uczestnictwa R.P. w postępowaniu, a organ pierwszej instancji kwestionując w uzasadnieniu decyzji posiadanie przez niego prawa do występowania w postępowaniu jako strona, nie uwzględnił faktu, że skarżący brał udział w tym postępowaniu na prawach strony. Wobec sprzeczności stanowiska organu z podejmowanymi działaniami w zakresie posiadanego przez skarżącego prawa do uczestnictwa w postępowaniu, w ocenie organu odwoławczego zaistniała konieczność rozpatrzenia wniesionego przez niego odwołania. R.P. [...] czerwca 2006 r. (data stempla pocztowego) skutecznie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej uchylenie, jak również poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] lutego 2006 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. przez błędne przyjęcie, że na posesji w [...] wybudowano budynek gospodarczy nie służący prowadzonej tam działalności gospodarczej, a tym samym że wybudowano budynek zgodnie ze zgłoszeniem, 2. art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie że jest to budynek gospodarczy wolnostojący, że na tej działce jest tych obiektów mniej niż 2 na każde 500 m2, 3. poprzez błędne przyjęcie, że przebudowa budynku mieszkalnego na zakład produkcyjny wymaga tylko zgłoszenia w Starostwie, występuje także sprzeczność z art. 29 ust. 2 pkt 1 poprzez przyjęcie, że budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, 4. przez przyjęcie, że budynek mieszkalny można przerobić na budynek produkcyjny bez decyzji o warunkach zabudowy Skarżący ponownie wskazał, że przedmiotowy budynek nie jest budynkiem wolnostojącym, lecz łącznikiem w procesie produkcyjnym, co potwierdza pismo Inspekcji Weterynaryjnej z [...] kwietnia 2006 r. nr [...]. Podniósł również, że Starostwo Powiatowe w piśmie z [...] maja 2006 r. potwierdza, iż inwestor nie ma zgody na zmianę sposobu zagospodarowania budynku mieszkalnego na działalność gospodarczą. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania E.Z., w piśmie z [...] października 2006 r., wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak przymiotu strony R.P., ewentualnie o jej oddalenie z uwagi na całkowitą bezzasadność. W uzasadnieniu uczestnik postępowania wskazał, że postępowanie przed organem drugiej instancji zostało przeprowadzone na skutek wniesienia odwołania przez skarżącego, mimo braku przymiotu strony w postępowaniu. Stwierdził, że brak interesu państwa P. w przedmiotowej sprawie wynika z faktu, iż wybudowanie przez E.Z. łącznika pomiędzy budynkiem gospodarczym a budynkiem mieszkalnym, nie narusza w żaden sposób prawa własności i uprawnień skarżącego, zatem nie może być stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. W jego ocenie właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu", aby uzyskać status strony w postępowaniu, muszą wykazać iż realizowany obiekt może oddziaływać ujemnie na ich nieruchomość i wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w korzystaniu z ich nieruchomości. Uczestnik podniósł, że działka na której posadowiony jest wspomniany łącznik oznaczona jest nr [...] i nie graniczy z działką skarżącego, którego działka jest oznaczona nr [...] i graniczy z działką niezabudowaną (stanowiącą podwórko) oznaczoną nr [...]. W konsekwencji wywiódł, że R.P. nie miał legitymacji do wniesienia odwołania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ani też do wniesienia do sądu skargi na decyzję WINB. Jednocześnie E.Z. stwierdził całkowitą niezasadność zarzutów podniesionych w skardze, które nadto były przedmiotem wnikliwej analizy w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do twierdzeń uczestnika postępowania w piśmie z dnia [...] listopada 2006 r. (data stempla pocztowego) R.P. oświadczył, że podział działki [...] nastąpił po wybudowaniu łącznika na tej posesji, a zgodnie z wnioskiem inwestora cała działka [...] jest w prawie lokalnym przeznaczona na usługi rzemieślnicze i wykorzystywana do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Ponadto skarżący wskazał, że status strony w podobnym postępowaniu przyznało mu Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim sygn. akt II SA/Go 406/05. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz poniesionych kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Nadto, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz może brać pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, jakie miały miejsce w postępowaniu administracyjnym. W zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek częściowo z innych powodów niż w niej podniesione. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności Sąd zobligowany był zbadać dopuszczalność skargi zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. Zgodnie z przepisem art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny musi mieć każdorazowo oparcie w przepisach prawa. Najczęściej wynika on z przepisów materialnoprawnych, jednakże może także opierać się o normy procesowe lub ustrojowe. Podkreślić należy zatem, iż "interes prawny" winien być odrębnie oceniany w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż sprawując kontrolę legalności działalności administracji, Sąd bada także czy nie naruszono praw podmiotu faktycznie uczestniczącego w postępowaniu, jak również takiego, któremu takie uprawnienie przysługiwało. W konkretnym stanie faktycznym sprawy nie zawsze można zatem postawić znak równości pomiędzy legitymacją skargową a interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym, gdyż nawet podmiot, który obiektywnie nie posiada interesu prawnego w załatwieniu danej sprawy administracyjnej może mieć interes prawny w dokonaniu sądowej kontroli prawidłowości dokonanej w tym zakresie przez organy administracji oceny i jej zgodności z obiektywnym stanem prawnym. Odmienne stanowisko bowiem uniemożliwiałoby takiemu podmiotowi rzeczywistą realizację konstytucyjnej zasady prawa do sądu oraz sądowej kontroli działalności organów w jego sprawie (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). Stanowisko takie, w całości podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, zostało ugruntowane w poglądach doktryny oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Kantor Wydawniczy Zakamycze 2005, str. 130-131; T.Woś (w:) T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne Warszawa 2004, str. 122,123) W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniał pomiędzy organami pierwszej i drugiej instancji spór co do przysługującego skarżącemu przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie "budowy łącznika pomiędzy budynkiem gospodarczym a budynkiem mieszkalnym oraz wykonanych pomieszczeń socjalnych dla prowadzonej działalności gospodarczej w [...] na dz. ewid nr [...]", wszczętego przez organ nadzoru budowlanego z urzędu, aczkolwiek na podstawie informacji zawartej w piśmie R.P. z [...] listopada 2005 r. (vide zawiadomienia z [...] listopada oraz [...] grudnia 2005 r.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pomimo doręczania skarżącemu zawiadomień, decyzji i faktycznego dopuszczania do niektórych czynności, nie uznał go za stronę postępowania, czemu dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji z [...] lutego 2006 r. (bez wskazania przyczyn) oraz w stanowisku przekazanym organowi drugiej instancji wraz z odwołaniem skarżącego. Na podstawie analizy akt sprawy Sąd stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął jakichkolwiek czynności procesowych w celu ustalenia czy skarżący posiada w przedmiotowej sprawie interes prawny, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 Kpa) wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki zagwarantowania każdej stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z zasady tej oraz zasady prawdy obiektywnej pośrednio wynika zatem obowiązek organu ustalenia z urzędu stron każdego postępowania administracyjnego. Wszczynając z urzędu postępowanie dotyczące ustalenia zgodności z prawem prowadzonych inwestycji budowlanych obowiązkiem organu było przede wszystkim ustalenie wszystkich stron tego postępowania w oparciu o analizę charakteru inwestycji i możliwego jej oddziaływania na prawa osób trzecich, zwłaszcza właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jeżeli bowiem wnioskodawca (posiadający tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej nr dz. ewid. [...], która zgodnie z planem znajdującym się w aktach administracyjnych jest nieruchomością sąsiadująca z nieruchomością o nr [...]) podnosił, że przeprowadzone roboty budowlane związane były z rozbudową obiektów wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej rzeźnictwo-wędliniarstwo, niezbędne było dokonanie obiektywnej oceny ewentualnego obszaru oddziaływania obiektów. Ocena przeprowadzonych w tym zakresie dowodów oraz dokonanych na ich podstawie ustaleń faktycznych w zakresie przymiotu strony postępowania, winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Także organ odwoławczy z naruszeniem wskazanych wyżej zasad nie poczynił w tym zakresie samodzielnych ustaleń, ani też nie uzupełnił postępowania dowodowego, jakkolwiek uznał, że "wobec sprzeczności stanowiska organu z podejmowanymi działaniami w zakresie posiadanego przez skarżącego prawa do uczestnictwa w postępowaniu", zaistniała konieczność rozpatrzenia odwołania wniesionego przez R.P.. Powyższe stanowisko organu należy uznać za wadliwe, gdyż przymiotu strony postępowania administracyjnego nie można pośrednio domniemywać z czynności proceduralnych organu pierwszej instancji. W każdym stadium postępowania obowiązkiem organu je prowadzącego jest ustalenie tej okoliczności na podstawie oceny zgromadzonego materiału dowodowego lub jego uzupełnienia, co winien organ odwoławczy uczynić, gdyż przymiot strony postępowania musi wynikać wprost z przepisów prawa. Sąd administracyjny powołany jest jedynie do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, jednakże nie jest powołany do zastępowania organów w rozstrzyganiu indywidualnej sprawy administracyjnej. Z tej przyczyny, a także z powodu zaniechania przez organy przeprowadzenia dowodów umożliwiających dokonanie takowej oceny, nie jest obecnie możliwe ustalenia przez Sąd, czy przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczyło rzeczywistego interesu prawnego skarżącego, a w konsekwencji czy był on stroną tego postępowania, w rozumieniu art. 28 Kpa. Niezależnie od powyższego Sąd zważył, iż R.P. ma legitymację do wniesienia skargi na ostateczną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2006 r.. ponieważ w następstwie jego odwołania, utrzymała ona w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania. Skarżący ma zatem interes prawny (co najmniej wynikający z norm procesowych) w domaganiu się zbadania przez Sąd zgodności z prawem decyzji organu, który rozpoznając merytorycznie odwołanie uznał go za stronę postępowania i rozstrzygał o jego uprawnieniach z tego tytułu. Z tej przyczyny zgłoszone przez uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego E.Z. żądanie odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego, jest nieuzasadnione. Wskazane wyżej uchybienia organów administracji publicznej należy ocenić jako naruszające przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa w stopniu mogącym istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Zaniechanie bowiem podjęcia jakichkolwiek działań mających na celu ustalenie kręgu stron postępowania, w tym częściowe "dopuszczanie" do pewnych czynności R.P., w przypadku ewentualnego ustalenia w następstwie dokonania prawidłowej oceny tej okoliczności, iż obiektywnie jest on stroną niniejszego postępowania, skutkować musiałoby uznaniem, że nastąpiło naruszenie zasady czynnego udziału w nim strony lub stron (art. 10 § 1 Kpa). W tej sytuacji organ odwoławczy celem zapewnienia wszystkim stronom pełnej realizacji powyższej zasady we wszystkich etapach postępowania administracyjnego, winien po myśli art. 138 § 2 Kpa, uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zgodnie z przepisem art. 127 § 1 Kpa odwołanie od decyzji pierwszej instancji służy stronie. W sytuacji natomiast gdyby organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem (zgodnie z art. 136 Kpa) ustalił, iż wnoszący odwołanie faktycznie nie jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 Kpa (nawet jeżeli organ pierwszej instancji wadliwie dopuszczał go w tym charakterze do udziału w postępowaniu), wówczas winien umorzyć postępowanie odwoławcze w formie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Brak legitymacji odwoławczej podmiotu skutkuje bowiem bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego. Prawidłowość orzeczenia organu w tym zakresie, podlegałaby także kontroli sądu administracyjnego. Powyżej wyrażony pogląd Sądu, zgodny jest z dominującym w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem co do formy rozstrzygnięcia organu w przypadku braku legitymacji odwoławczej podmiotu wnoszącego odwołanie (vide uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, opubl. ONSA 1999 r., nr 4, poz. 119; wyroki NSA z 14 października 1999 r. sygn. akt I SA 1321/99 Lex nr 48668, z 29 listopada 1999, sygn. akt I SA 1544/98, Lex nr 48752, ). Marginalnie należy zaznaczyć, że odmienne stanowisko prezentuje A. Wróbel (vide M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Kantor Wydawniczy Zakamycze 2005, str. 773-776). Jego zdaniem kwestia ta jest zagadnieniem proceduralnym i na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 Kpa, właściwą forma rozstrzygnięcia winno być postanowienie. Na podstawie wnikliwej analizy akt sprawy Sąd zważył także, iż organy nadzoru budowlanego rozpoznające i rozstrzygające niniejsza sprawę w niewłaściwie ustaliły stan faktyczny, a także z naruszeniem zasady praworządności oraz prawdy obiektywnej (art.6 i 7 Kpa) w dowolny sposób i przedwcześnie uznały, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 Kpa). Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Temu powinna zatem służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ten cel nie zawsze może być osiągnięty, z różnych przyczyn (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd.7 C.H. Beck W-wa 2005 r., s. 483). Jednakże przepisy prowadzące do innego, definitywnego zakończenia postępowania, zamykającego drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, sprzecznie z wskazaną wyżej zasadą ogólną. Stosownie do brzmienia art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jedynie wtedy, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania wyjaśniającego, na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy w oczywisty sposób organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do jej merytorycznego rozpatrzenia. Jeżeli jednak istnieje pewien stan faktyczny, który podlega uregulowaniu przez organy administracji publicznej, na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie administracyjne winno się toczyć. Odnosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, iż w związku z kierowanymi przez R.P. do organu nadzoru budowlanego pismami zawierającymi stwierdzenie dopuszczenie się na posesji w [...] kolejnej samowoli budowlanej "w ramach prowadzonej działalności gospodarczej rzeźnictwo i wędliniarstwo poprzez budowę łącznika między pomieszczeniami gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza a budynkiem mieszkalnym gdzie prawdopodobnie są wybudowane pomieszczenia socjalne do prowadzenia działalności gospodarczej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie "budowy łącznika pomiędzy budynkiem gospodarczym a budynkiem mieszkalnym oraz wykonanych pomieszczeń socjalnych dla prowadzonej działalności gospodarczej". W tym zatem zakresie winno być prowadzone postępowanie administracyjne, zmierzające w szczególności do ustalenia czy prowadzone przez inwestora prace budowlane nie zostały wykonane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W trakcie oględzin wykonanych w dniu [...] stycznia 2006 r. z udziałem inwestora E.Z. przedstawiciele organu ustalili, że w budynku mieszkalno-biurowym został wykonany remont pomieszczeń socjalnych, zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym w Starostwie Powiatowym w dniu [...] listopada 2005 r. Ponadto inwestor przedstawił zgłoszenie do Starostwa Powiatowego dotyczące budowy budynku gospodarczego o powierzchni 9,0 m2 (data wpływu do organu 21 października 2005 r.). W protokole wskazano, że budynek gospodarczy o kształcie zgodnym ze zgłoszeniem i dołączona mapą zasadniczą (na której naniesiono nowy budynek), a inwestor przedstawił pomiar powykonawczy tego budynku gospodarczego. Jednocześnie jako dokumenty dołączone do protokołu wskazano: dokumentację fotograficzną, mapę zasadniczą - załącznik do zgłoszenia do Starostwa Powiatowego, mapę – pomiar powykonawczy budynku gospodarczego z dnia [...] grudnia 2005 r. Na podstawie analizy przedstawionych akt sprawy ustalono, że znajduje się w nich jedynie kopia mapy zasadniczej z zaznaczonym na działce nr [...] łącznikiem pomiędzy istniejącym budynkiem mieszkalnym a budynkiem gospodarczym. Jednocześnie przy znajdującym się w aktach zgłoszeniu wykonania na działce nr [...] pomieszczenia gospodarczego o pow. 9 m2 nie na trwale związanego z gruntem, datowanym na dzień [...] października 2005 r. (data wpływu do PINB - 7 listopada 2005 r.) brak jest mapy. Na tej podstawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji decyzją z [...] lutego 2006 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte [...] listopada 2005 r. w sprawie wybudowania budynku gospodarczego o powierzchni 9,0 m2 w [...]. W uzasadnieniu organ przyznał, że wszczął postępowanie na skutek wniosku dotyczącego budowy "łącznika stanowiącego integralną część ciągu technologicznego" pomiędzy istniejącymi zabudowaniami gospodarczymi zakładu produkcyjnego a budynkiem mieszkalnym. Dalej jednakże powołując się na dokonanie przez inwestora zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej obejmującego budowę budynku gospodarczego o pow. 9 m2, nie dostrzegając, czy też pomijając oczywistą rozbieżność pojęciową pomiędzy "łącznikiem" a "budynkiem gospodarczym" bez jakiegokolwiek wyjaśnienia przesłanek uznania tej okoliczności za udowodnioną, uznał że inwestor dokonał zgłoszenia zgodnie z wymogiem art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, który wskazywałby na dokonanie przez organ nadzoru budowlanego oceny parametrów oraz kategorii rzeczywiście wybudowanego obiektu budowlanego, w odniesieniu do treści zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym. Przede wszystkim uchybieniem procesowym jest brak tożsamości sprawy administracyjnej wszczętej z urzędu oraz rozstrzygniętej decyzją z [...] lutego 2006 r. Jeżeli organ wszczął postępowanie dotyczące budowy łącznika pomiędzy budynkiem gospodarczym a budynkiem mieszkalnym oraz wykonaniem pomieszczeń socjalnych dla prowadzonej działalności gospodarczej, to orzeczenie winno rozstrzygać tożsamą przedmiotowo sprawę administracyjną. Treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wyjaśnia przyczyn dla których umorzono postępowanie w przedmiocie "wybudowania budynku gospodarczego o pow. 9 m2", a jednocześnie w aktach sprawy brak jest dokumentu wskazującego na wszczęcie postępowania w tym zakresie. Podkreślenia wymaga fakt, iż organ nie wskazał podstawy faktycznej ani prawnej swych ustaleń w zakresie uznania, że przedmiotowy obiekt to w istocie nie "łącznik", ale "budynek gospodarczy", w rozumieniu właściwych przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Definicję legalną pojęcia "budynku" zawarł ustawodawca w art. 3 pkt 2 ww. ustawy wskazując, iż jest to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Konkretyzację tego pojęcia, na potrzeby niniejszego postępowania, znajdujemy w przepisie § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn.zm.), zgodnie z którym pod pojęciem "budynek gospodarczy" należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. W przedmiotowej sprawie należało zatem wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozpatrzenia sprawy, w kontekście informacji uzyskanych od R.P. oraz przepisów prawa budowlanego. Dokonać stosownych ustaleń w oparciu o wyniki przeprowadzonych wnikliwie oględzin, które winny zostać porównane z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w zakresie koniecznym dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ustalenia wymagał nie tylko charakter budowanego obiektu i gęstość zabudowy na przedmiotowej działce, ale również okoliczność, czy jako cześć ciągu technologicznego służącego do prowadzenia działalności gospodarczej, winien podlegać on szczególnym wymogom materialnoprawnym. Gołosłowne stwierdzenie organu, że "przedmiotowy obiekt, zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę" jest niewystarczające. Zaniechanie podjęcia działań zmierzających do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy skutkowało stwierdzeniem przez Sąd, że organy naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego tj. zasadę praworządności, swobodnej oceny dowodów, prawdy obiektywnej oraz prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 6 -9, art. 77 § 1, art. 80 Kpa) . Z tej przyczyny jako zasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący przyjęcia z naruszeniem przepisów prawa, że przedmiotowy budynek jest budynkiem gospodarczym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tym ustaleniem, że uchybienie to jest następstwem zaniechania dostatecznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyli naruszenia przepisów postępowania. Nadto, w ocenie Sądu okoliczność, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zgłosił w ustawowym terminie sprzeciwu w stosunku do inwestycji objętej zgłoszeniem, nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od dokonania weryfikacji, czy faktycznie wybudowany obiekt, należy do ściśle określonego przez ustawodawcę katalogu obiektów, dla których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 29 ww. ustawy.). Organ odwoławczy stwierdził, że niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia oznacza udzielenie zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych. Stanowisko to należy podzielić jedynie w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne określone w zgłoszeniu, które organ administracji architektonicznej winien szczegółowo zweryfikować, jest tożsame z rzeczywiście zrealizowanym przez inwestora przedsięwzięciem. Jeżeli bowiem okazałoby się, że przedmiotowy obiekt, nie mieści się w katalogu zawartym w art. 29 Prawa budowlanego (który jako przepis o charakterze wyjątku należy interpretować ściśle), wówczas brak sprzeciwu właściwego organu nie mógłby sanować wadliwego zgłoszenia, a obiekt budowlany pomimo dokonania zgłoszenia został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Taki przypadek może wystąpić zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor zgłasza wprawdzie zamiar wykonania określonych robót (objętych w rzeczywistości obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę), jednakże czyni to w zamiarze obejścia przepisów o konieczności uzyskania takiego pozwolenia. Pogląd ten znajduje także potwierdzenie w stanowisku doktryny (Prawo budowlane. Komentarz. pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006 r. str 372-373) oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok z 28 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 108/04, ONSAiWSA z 2004 r., Nr 1, poz. 26). Należy przy tym wyraźnie zastrzec, że jeżeli "zgłoszenie" dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, to nie można go uznać za prawidłowe zgłoszenie, w rozumieniu art. 30 ustawy Prawo budowlane, zatem nie wywołuje ono skutków przewidzianych w tym przepisie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 czerwca 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 162/03, niepubl.). Sąd podziela pogląd skarżącego, zgodnie z którym mogłoby to prowadzić do aprobowania obejścia przepisów o pozwoleniu na budowę oraz konsekwencji związanych ze świadomym wykonywaniem robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie, dotyczącej faktycznie prawidłowości prowadzenia budowlanych i ewentualności bez wymaganego pozwolenia na budowę, na podstawie wnikliwej oceny przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji dowodów - nie było podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 105 § 1 Kpa. Dopiero wyjaśnienie wszelkich wątpliwości dotyczących ustalenia kręgu podmiotów będących stronami postępowania, zakresu przeprowadzonych robót budowlanych i charakteru przedmiotowego obiektu budowlanego, na podstawie wyczerpująco zebranych dowodów, pozwoli na właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, jego ocenę prawną i wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie, które nadto zostanie uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż niezależnie od znaczenia naruszenia dyspozycji art. 105 § 1 Kpa, w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Powyższe stwierdzenie obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny. Jednocześnie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy, Sąd zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania – wpisu od skargi w kwocie 500 zł., zgodnie z wnioskiem.