II SA/Go 443/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi G.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego G.M. kwotę 600 (sześćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W dniu 7 maja 2014r. w Starostwie Powiatowym G.M. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu "urządzenia melioracji wodnej szczególnej tj. ziemnego stawu rybnego ( zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ) na działce nr [...]". Do zgłoszenia załączone zostało oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapa sytuacyjno-wysokościowa obrazująca teren działki zgłaszającego z lokalizacją planowanego stawu wraz z terenami przyległymi oraz opis robót budowlanych z dnia [...] maja 2014 r. Inwestor wskazał w nim, iż na działce nr [...] wykonany zostanie ziemny staw rybny jako urządzenie melioracji szczegółowej. Jego wykonanie ma służyć regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby oraz ułatwieniu jej uprawy, teren pozostałej części działki zostanie odwodniony, częściowo podniesiony pozyskanym humusem, a zebrana woda będzie wykorzystywana do nawodnienia w okresach suszy. Teren na którym ma zostać wykonana inwestycja jest w większej części podmokły przez większą część roku, więc obecnie nie ma możliwości prowadzenia w tym miejscu jakiejkolwiek działalności rolnej. Roboty ziemne będą wykonane przy użyciu koparki oraz spychacza. Pozyskana ziemia zostanie wykorzystana na terenie działki ( z części zostaną wykonane groble wokół stawu, reszta wyrówna teren pozostałej części działki ). Kształt planowanego urządzenia jest wielokątem o różnej długości ścian. Powierzchnia to około 30 arów. Najdłuższy bok będzie biegł wzdłuż granicy działki w odległości około 6 m od niej. Przez środek działki przebiega linia energetyczna niskiego napięcia. Jedna z krawędzi urządzenia będzie przebiegać w odległości 10 m od niej. Od rzeki graniczącej z działką urządzenie będzie położone około 10-15 m. Głębokość urządzenia będzie natomiast wynosić do 2 m poniżej obecnego poziomu gruntu. 2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Starosta na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej jako: Pr. bud.) wniósł sprzeciw w sprawie dokonanego zgłoszenia, stwierdzając, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem wymagają pozwolenia na budowę bowiem objęty zgłoszeniem rybny staw ziemny to ziemny staw hodowlany o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a Pr. bud. 3. W odwołaniu od tej decyzji inwestor zarzucił jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a Pr. bud. i art. 73 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że budowa stawu rybnego niehodowlanego, pełniącego jednocześnie funkcję retencyjną podlega pozwoleniu na budowę, a nie zgłoszeniu oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn wniesienia przez organ sprzeciwu. W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności podkreślił braki uzasadnienia i decyzji. Uzasadniając naruszenie przez organ prawa materialnego wywodził, że w sytuacji niezdefiniowania przez Prawo wodne pojęcia stawu rybnego, należy przyjąć, że takim stawem jest każdy staw, w którym żyją ryby. Natomiast prawo wodne przesądza o tym, że funkcja biologiczna ziemnego stawu rybnego jest nierozerwalnie związana z funkcją retencyjną rozumianą jako polepszenie zdolności produkcyjnej gleby, ułatwiania jej uprawy i ochrony przed zalewaniem. Ponadto ustawodawca nie definiuje również pojęcia staw hodowlany, dlatego należy przyjąć jego znaczenie potoczne, zgodnie z którym staw hodowlany to groblowy zbiornik wodny (najczęściej sztuczny) przystosowany do hodowli określonej grupy zwierząt, zwykle ryb, przeznaczonych na masowy odłów i sprzedaż producentom do dalszego przetworzenia. Tym samym w jego ocenie pojęcia ziemny staw rybny i ziemny staw hodowlany nie są tożsame, jak twierdzi organ w przedmiotowej sprawie, gdyż nie każdy straw rybny jest stawem hodowlanym. Podkreślił, że przedsięwzięcie, które chce podjąć będzie polegało na przeprowadzeniu robót budowlanych zmierzających do wykonania urządzenia melioracji szczegółowych w postaci ziemnego stawu rybnego niebędącego stawem hodowlanym i pełniącego jednocześnie funkcję retencyjną. Wskazał w tym zakresie na stanowisko Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2011 r., będącym odpowiedzią na zapytanie w kwestii interpretacji przepisów prawa budowlanego oraz pogląd wyrażony przez NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 931/12. 4. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda – po rozpatrzeniu odwołania G.M. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. 5. W wyniku skargi G.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 października 2014 r. w sprawie II SA/Go 702/14, uchylił decyzję organu II instancji. Sąd stwierdził brak podstaw do utożsamiania pojęć "ziemny staw hodowlany" (art. 29 ust. 2 pkt 9 lit.a Prawa bud.) i "ziemnego stawu rybnego" ( art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm. – zwanej dalej Prawem wodnym). Podstawowym warunkiem przydatności stawu do hodowli jest jego spuszczalność i możliwość całkowitego osuszenia dna. Stąd też dla odróżnienia, czy mamy do czynienia z ziemnym stawem rybnym (czyli stawem, w którym żyją ryby), czy też z ziemnym stawem hodowlanym, elementem decydującym będzie jego spuszczalność i możliwość całkowitego osuszenia, gdyż tylko taki staw rybny będzie umożliwiał hodowlę, rozumianą jako masowy chów, a następnie odłów. Oznacza to, iż ziemny staw hodowlany jest szczególnym rodzajem ziemnego stawu rybnego. Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie nie poczyniły wystarczających ustaleń, które umożliwiłyby dokonanie właściwej oceny zamierzonej inwestycji, nie odniosły się do opisu projektowanego urządzenia w zgłoszeniu (nie poddały go jakiejkolwiek analizie) ani też nie podjęły żadnych działań mających na celu ustalenie wszystkich istotnych elementów, które pozwoliłyby odróżnić inwestycję nie tylko w ramach pojęć "staw rybny" – "staw hodowlany", ale też od innych urządzeń melioracji wodnej. 6. Ponownie rozpoznając odwołanie inwestora, Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r. Wskazał, że wprawdzie pojęcie "ziemnego stawu rybnego" nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo wodne, to jego definicja zawarta została w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów ( Dz. U. z 2014 r., poz.1403)., którą uznał za wiążącą. Zdaniem organu odwoławczego, analizując zgłoszone przez G.M. roboty budowlane, należało stwierdzić, że nie polegają one na budowie stawu rybnego, a co więcej na urządzeniu melioracji wodnych szczegółowych. Biorąc pod uwagę zakres prac opisanych w zgłoszeniu oraz planowany sposób ukształtowania terenu (obniżenie poziomu terenu na powierzchni ca 0,3 ha na głębokość ca 2 m, wykonanie obwałowania o bliżej nie określonych parametrach oraz rozplantowanie urobku na pozostałej powierzchni działki rolnej), bez odprowadzenia wód gruntowych (zgłaszający nie przewiduje budowy rowów odprowadzających nadmiar wody, czy budowy przepompowni) albo wykonania obiektów umożliwiających piętrzenie wody lub budowy rowu doprowadzającego wodę do "stawu", Wojewoda stwierdził, że poziom wód gruntowych, po wykonaniu planowanych prac (zbiornik bezodpływowy) nie ulegnie zmianie. W omawianym przypadku nie można również mówić o funkcji retencyjnej, tj. zdolności do zatrzymywania i magazynowania wody. Woda znajdująca się w zbiorniku nie jest wynikiem zatrzymania przepływu (odpływu ze zlewni), ponieważ przedmiotowy zbiornik nie ma połączenia z ciekami naturalnymi oraz sztucznie wykonanymi kanałami i rowami prowadzącymi wodę. W ramach inwestycji nie przewiduje się również wykonania budowli upustowych i piętrzących wody powierzchniowe oraz przegród umożliwiających spiętrzenie wód podziemnych. Woda znajdująca się w czaszy zbiornika podlega wyłącznie procesom naturalnym związanym z warunkami hydrogeologicznymi i meteorologicznymi. Brak możliwości technicznych sterowania poziomem zwierciadła wody świadczy o braku możliwości retencjonowania i planowego gospodarowania wodą. Tym samym, skoro planowane działania nie stanowią robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, gdyż nie służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, to zgłaszany "staw" nie podlega zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego. Odnosząc się do tożsamości pojęć "ziemny staw rybny" oraz "ziemny spraw hodowlany" zgodził się ze stanowiskiem WSA, że pojęcia te nie są równoważne , jednakże poczynione rozważania wskazują, że kwestia kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia jako stawu rybnego czy hodowlanego, w okolicznościach sprawy, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. 7. W skardze na powyższą decyzję G.M., zarzucił jej naruszenie: - przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 8, 9, 10 § 1 i 107 § 3 Kpa przez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa, oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 Kpa; - przepisu prawa materialnego poprzez błędną interpretację objaśnienia do wypełnienia książki ewidencyjnej wód, urządzeń oraz zmeliorowanych gruntów stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz.1403), - błędną interpretację zapisów (ogólnych) w opisie robót budowlanych załączonych do zgłoszenia. Zdaniem skarżącego, opis wykonywanych robót budowlanych faktycznie nie wskazywał w sposób wyczerpujący szczegółów wykonywanego urządzenia, jednak art. 30 ust. 2 Prawa bud. nie wymaga szczegółowego opisu w jaki sposób mają być osiągnięte cele urządzenia określone w zgłoszeniu. Na tym etapie organ w przypadku wątpliwości powinien nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, czego nie uczynił pomimo wyrażenia przez skarżącego chęci złożenia dodatkowych wyjaśnień co do celu inwestycji. Organ oparł się jedynie na błędnie przyjętym opisie urządzenia, który nazwał definicją (stawu rybnego - hodowlanego) i skromnym opisie robót budowlanych uznając, że planowana inwestycja podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślił również, że na jego działce nie ma możliwości ani potrzeby wykonania budowli piętrzących np. jazów, zastawek na ciekach naturalnych lub kanałach i rowach, ponieważ cel planowanego urządzenia jest inny. Nie ma również możliwości wykonania sieci rowów i kanałów odwadniających lub systemów drenarskich i odprowadzenie ujętej wody poza obszar meliorowany w sposób grawitacyjny lub za pomocą przepompowni, ponieważ wylanie wody z rzeki spowoduje, że urządzenia takie nie będą skuteczne, przez co jakakolwiek produkcja rolna mogłaby ulec zniszczeniu. Jedynym sposobem na prowadzenie upraw rolnych lub hodowli zwierząt jest podniesienie terenu uzyskanym urobkiem. Podsumowując skarżący podał, że planowana inwestycja pozwoli na zwiększenie terenów uprawnych na jego działce o 40-60 ar. Dobra jakość gleby pozwoli na prowadzenie wymagających (dochodowych) upraw, które jednak wymagają nawadniania w okresach suszy (np. czosnek, borówka amerykańska) - (polepszenie zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienie jej uprawy). Nawodnienie będzie możliwe po wykopaniu zbiornika gromadzącego wody opadowe i gruntowe z podsiąków celem ich wykorzystania w okresach suszy. Ponadto skarżący podał, że nie planuje zatrzymywać przepływów wód powierzchniowych i gruntowych ani nie ma potrzeby sterować poziomem zwierciadła wody. 8. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. 9. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r. w sprawie II SA/Go 254/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. Wskazał na związanie organu i swoje oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku z dnia 30 października 2014 r. ( art. 153 Ppsa ). Odwołując się do zawartej w jego uzasadnieniu oceny prawnej i wskazań Sąd stwierdził, że w ponowionym postępowaniu dostrzeżone w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2014 r. nie zostały rozwiane, a uzupełnienie postępowania sprowadziło się tylko do pogłębienia argumentacji prawnej zawartej w kontrolowanej decyzji. Po wyroku organ nie przeprowadził żadnych nowych dowodów, oceniając ten sam materiał faktyczny, jaki był podstawą wydania pierwszej, uchylonej decyzji. Swoją ocenę organ oparł wyłącznie o opis robót sporządzony przez inwestora i dołączony do zgłoszenia. W aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, jaką funkcję będzie pełnił staw, który zamierza wykonać skarżący. Tymczasem zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego organ powinien był wezwać skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających melioracyjny charakter stawu oraz jego funkcję i znaczenie dla gleby oraz to, czy rzeczywiście jego powstanie spowoduje poprawę zdolności produkcyjnych gleby, np. operat wodnoprawny, jeśli został sporządzony, pozwolenie wodnoprawne, jeśli zostało wydane (art. 70 ust. 1 i art. 73 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Organ powinien był również wezwać stronę do udzielenia dodatkowych wyjaśnień co do szczegółów planowanej inwestycji. Oparcie się wyłącznie o zapisy zawarte w zgłoszeniu i w załączniku nie są wystarczające do ustalenia, jakiego rodzaju staw chce wykonać skarżący oraz jakie ma on mieć znaczenie dla zdolności produkcyjnej gleby. Dopiero ustalenie, czy planowana inwestycja będzie urządzeniem melioracji wodnych w rozumieniu w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego pozwoli na jednoznaczną kwalifikację inwestycji. 10. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, polegającą na przyjęciu, że organ odwoławczy miał obowiązek wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, skoro upłynął termin do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, w szczególności poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja skarżącego została wydana przy niewyjaśnionym w wystarczającym stopniu stanie faktycznym sprawy. 11. Wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r. w sprawie II OSK 2289/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. NSA jako zasadny ocenił zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, podzielając pogląd kasatora, że na obecnym etapie postępowania organ nie ma już możliwości wzywania inwestora do uzupełniania zgłoszenia. Postanowienie zobowiązujące do uzupełnienia zgłoszenia mogło zostać wydane w terminie otwartym do wniesienia sprzeciwu, ale nie po jego wniesieniu. Ponieważ wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie, to w konsekwencji organ odwoławczy nie mógł na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. W takim przypadku organ mógł ograniczyć się do wydania rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania. NSA wskazał, że powyższe zostało dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uprzednio wydanym w sprawie wyroku z dnia 30 października 2014 r., który uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego, wyraźnie jednak zaznaczając w uzasadnieniu swojego wyroku, że niewyjaśnione przez organ I instancji wątpliwości dotyczących zgłoszenia dokonanego przez skarżącego powinien uzupełnić Wojewoda jako organ odwoławczy. Uzupełnienia wskazanych wątpliwości organ ten nie mógł jednak dokonać, wykorzystując instytucję z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, jak wskazał to Sąd I instancji w skarżonym wyroku, bowiem instytucja ta może zostać zastosowana jedynie w okresie, gdy termin do wniesienia sprzeciwu pozostaje otwarty. Jednocześnie NSA wskazał, że nie wyklucza to oczywiście możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oraz podejmowania czynności procesowych w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże przy zastosowaniu reguł ogólnych postępowania administracyjnego. NSA uznał, że Sąd I instancji nie dokonał oceny argumentacji zaprezentowanej w kontrolowanej decyzji zawierającej opis stanu faktycznego i wywód prawny w zakresie oceny prawidłowości zastosowania przez organ I instancji art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego zakładając, że okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione przez organ odwoławczy. Wskazując na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz na swoje wątpliwości odnośnie zgromadzonej w sprawie dokumentacji, Sąd I instancji nie odwołał się jednocześnie do konkretnych elementów stanu faktycznego, ani też do złożonych w sprawie dokumentów. Zarzucając organowi odwoławczemu skoncentrowanie się na literalnym brzmieniu zgłoszenia, Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego błędem w jego ocenie było posłużenie się opisem zamiaru wykonania robót budowlanych, zamieszczonym w zgłoszeniu, a uzupełnionym o późniejsze wyjaśnienia inwestora. Sąd nie wskazał również dlaczego nazewnictwo stosowane przez strony może odbiegać od materialnoprawnej kwalifikacji zgłaszanych robót budowlanych tym bardziej, że w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda szeroko opisał, na czym polegają planowane do wykonania roboty budowlane i jaka będzie funkcja realizowanego obiektu przy uwzględnieniu wyjaśnień strony składanych na wcześniejszym etapie postępowania. W konsekwencji NSA uznał, że z powołanych przyczyn zasadny okazał się być również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, bowiem wskazywane przez Sąd I instancji uchybienia w przedstawionym wyżej zakresie nie zostały wykazane. 12. W toku ponownego rozpoznania sprawy, pismem z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Wywodził, iż pozostaje ono zbieżne z wyrokiem w sprawie II SA/Go 702/14 zatem niezrozumiałe jest stanowisko Wojewody, że urządzenie, które planuje zbudować ( ziemny staw rybny ) nie jest urządzeniem melioracyjnym skoro zalicza się je do melioracji wodnych szczegółowych do których należy nawet staw hodowlany. Zwrócił uwagę na obecny stan prawny, wprowadzony ustawą z dnia 20 lutego o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, gdzie w art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego usunięto zapis " z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych" , który stał się główną podstawą do wydania przez Starostę decyzji o sprzeciwie. 13. Na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i piśmie procesowym. Wyjaśnił, że działka nr [...] wpisana jest do ewidencji gruntów jako teren rolny oraz że ubiegał się jeszcze o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, nie dysponuje też operatem wodnoprawnym. W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda nie zajął stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 14. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na ocenie zgodności decyzji organu administracji publicznej z przepisami prawa materialnego i procesowego. W ramach kontroli przeprowadzonej w oparciu o kryterium legalności sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; powoływanej jako: Ppsa). 15. W pierwszej kolejności wskazać jednak należało na sytuację procesową wywołaną uchyleniem przez NSA wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 czerwca 2015 r. w sprawie II SA/Go 254/15 i przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 Ppsa, sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o pewnej wartości, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do wydania takiej, a nie innej decyzji. Nadto stosownie do art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W kontekście powołanej regulacji wiążąca ocena prawna dokonana przez NSA w uzasadnieniu jego wyroku objęła pogląd o braku podstaw do stosowania na etapie postępowania odwoławczego instytucji postanowienia wzywającego inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia (art. 30 ust. 2 Prawa bud.) oraz o możliwości prowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego oraz podejmowania czynności procesowych w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże przy zastosowaniu reguł ogólnych postępowania administracyjnego. W odniesieniu do organu odwoławczego oznacza to stosowanie przepisu art. 136 Kpa. Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego Wojewody bezpodstawnego przyjęcia, że jego decyzja została wydana przy niewyjaśnionym w wystarczającym stopniu stanie faktycznym sprawy, NSA zasadniczo stwierdził jego zasadność. Wytknął, że wskazywane przez Sąd I instancji uchybienia w przedstawionym wyżej zakresie nie zostały wykazane, bowiem czyniąc organowi zarzuty naruszenia prawa procesowego nie odwołał się on jednocześnie do konkretnych elementów stanu faktycznego, ani też do złożonych w sprawie dokumentów. W konsekwencji nie dokonał oceny argumentacji zaprezentowanej w kontrolowanej decyzji zawierającej opis stanu faktycznego i wywód prawny w zakresie oceny prawidłowości zastosowania przez organ I instancji art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr. bud., co wynikało z założenia, że okoliczności sprawy nie zostały przez organ odwoławczy wyjaśnione. Stanowisko zaprezentowane przez NSA w istocie nie wyklucza więc uznania przez Sąd ponownie rozpoznający sprawę, iż jej stan faktyczny nie został wyjaśniony w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia a więc z naruszeniem reguł art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa. 16. Niezależnie od związania oceną prawną wyrażoną przez NSA, w okolicznościach niniejszej sprawy wskazać też należy, iż ponownie w niej rozstrzygając zarówno organ (Wojewoda) jak i Sąd obecnie orzekający w sprawie, pozostawały także związane z mocy powołanego już art. 153 Ppsa, oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 października 2014 r. w sprawie II SA/Go 704/15. Wynikająca z niego ocena prawna sprowadza się do poglądu o niemożności utożsamienia pojęć "ziemny staw rybny" i "ziemny staw hodowlany" oraz zdefiniowania ich znaczenia. Nadto objęła pogląd o niemożności wzywania – w trybie postanowienia - inwestora na etapie postępowania odwoławczego o uzupełnienia sprzeciwu jak też niemożności uchylenia przez Wojewodę decyzji Starosty o sprzeciwie i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Udzielone organowi wskazania co do dalszego postępowania obejmowały konieczność przeanalizowania opisu robót budowlanych dołączonych do zgłoszenia i ewentualnego podjęcia czynności pozwalający ustalić rzeczywisty przedmiot zgłoszenia nie tylko w aspekcie pojęć "ziemny staw rybny" - "ziemny staw hodowlany" ale też innych urządzeń melioracji szczegółowych. 17. Kierując się oceną prawną wynikającą z powołanych wyroków i wskazaniami co do dalszego postępowania Sąd ponownie rozpoznając sprawę uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz art. 136 Kpa w zw. z art. 30 ust. 2 Pr. bud. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W podobnym zakresie doszło też do naruszenia art. 10 § 1 Kpa oraz 6,7,8 i 9 Kpa. Naruszony został również przepis art. 153 Ppsa, także w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. 18. Zgodnie z treścią zgłoszenia dokonanego przez G.M. i dołączonym do niego opisem, objęty nim został ziemny staw rybny. Tego rodzaju obiekt stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa bud. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane, w tym budowę budowli, rozpocząć można po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej zasady przewidziane zostały wyjątki, w sposób wyczerpujący wyliczone w art. 29 Prawa bud, wskazując w art. 30 tej ustawy, które z robót budowlanych, wyłączonych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymagają jedynie uprzedniego zgłoszenia. Stosownie do przepisu art. 29 ust. 2 pkt 9 ( w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonywania zgłoszenia ([...] maja 2014 r.) jak i wydania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji ( tj. [...] lutego 2015 r. ) pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych i urządzeń melioracji szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Faktem jest, że od dnia 28 czerwca 2015 r. wskazany przepis obowiązuje w nowym brzmieniu, nadanym mu ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw ( Dz.U. z 2015 r., poz. 443). W wyniku wskazanej nowelizacji wszystkie urządzenia melioracji wodnych szczegółowych zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, podlegając jedynie zgłoszeniu. Przytoczona zmiana stanu prawnego nie ma jednak wpływu na podstawy prawne orzekania w sprawie zgłoszenia dokonanego w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z 20 lutego 2015 r. do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak więc Wojewoda rozpoznając odwołanie od decyzji Starosty powinien był rozstrzygać ( i rozstrzygał ) w sprawie sprzeciwu wniesionego w stosunku do zgłoszenia w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa bud. – w brzemieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r. Podobnie Sąd orzekający obowiązany jest – dokonując kontroli legalności decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2015 r. - uwzględniać stan prawny sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji, co dotyczy też stanu faktycznego sprawy. Stosownie bowiem do przepisu art. 133 Ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej. Tak więc okoliczność nowelizacji przepisu art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa bud., podnoszona w piśmie procesowym skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. pozostaje bez znaczenia. Zauważyć jednak należy, iż nawet gdyby przyjąć nowe brzmienie powołanego przepisu to i tak nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Dokonana zmiana prawa sprowadza się bowiem do tego, że aktualnie wszystkie urządzenia melioracji wodnych szczegółowych nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. 19. Stanowisko skarżącego w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, że planowana przez niego inwestycja stanowi staw rybny - urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 4 Pr. wodnego, na wykonanie którego stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa bud. nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Stanowisko Wojewody, wyrażone po ponownym rozpoznaniu sprawy, w zaskarżonej decyzji w istocie zaś sprowadza się do uznania, że zgłoszone roboty budowlane nie polegają na budowie stawu rybnego w rozumieniu, uznanej przez organ za wiążącą go "definicji" z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jak też, że nie polegają one na wykonaniu urządzenia melioracji szczegółowych. Zdaniem organu zgłoszony staw bowiem nie będzie pełnić celów wskazanych w art. 70 ust.1 Prawa bud. czyli celów melioracyjnych. 20. Z treści dołączonego do zgłoszenia opisu wynika, że przedmiotem zgłoszenia jest urządzenie melioracji wodnej szczegółowej w postaci ziemnego stawu rybnego, nie będącego stawem hodowlanym, które służyć ma regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby oraz ułatwieniu jej uprawy i pełniącego jednocześnie funkcję retencyjną ( gromadzenie wody ). Treść zgłoszenia ( dołączony do niego opis ) i wiążące rozumienie pojęć ziemnego stawu rybnego i ziemnego stawu hodowlanego, wynikające z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Go 702/14, wyklucza zatem przyjęcie, że przedmiotem zgłoszenia pozostawał szczególny rodzaj stawu w postaci ziemnego stawu hodowlanego (wymagający pozwolenia na budowę). Wskazać należy, iż w niniejszej sprawie Wojewoda pozostawał związany – z mocy art. 153 Ppsa - rozumieniem pojęcia "ziemny staw rybny" jakie ustalił WSA w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Go 702/14. Uznanie przez organ w zaskarżonej decyzji, iż wiążąca dla niego pozostaje "definicja" wynikająca z objaśnienia do wypełnienia pozycji nr 31 Książki ewidencyjnej wód, urządzeń oraz zmeliorowanych gruntów - stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1403) stanowiło naruszenie przepisu art. 153 Ppsa, które jednakże samoistnie nie miało wpływu na wynik sprawy ( treść wydanej decyzji). 21. Zgodzić się bowiem należy z Wojewodą co do tego, że istotą zaistniałego w sprawie sporu pozostawało rozstrzygnięcie czy planowana inwestycja stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego. W myśl art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego zbiorniki wodne zaliczone zostały do urządzeń melioracji wodnych podstawowych – jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1, a w myśl art. 73 ust.1 pkt 4 tej ustawy, ziemne stawy rybne zaliczone zostały do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych – również pod warunkiem, że służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 ustawy. Przy czym art. 70 ust.1 stanowi, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Z zestawienia tych regulacji prawnych z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. jednoznacznie wynika, że urządzeniami melioracji wodnej szczegółowej nie wymagającymi uzyskania pozwolenia na budowę są zatem ziemne stawy rybne, ale tylko jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego. W konsekwencji nie każdy ziemny staw rybny staje się automatycznie urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych. Jest nim tylko wtedy gdy spełnia funkcje melioracyjne. Zastrzec przy tym należy, iż dla uznania za urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, pełnienie przez ziemny staw rybny funkcji melioracyjnej nie musi mieć charakteru wyłącznego. W wyroku z dnia 17 września 2013 r. w sprawie II OSK 931/12 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że nie jest wykluczone uznanie za urządzenie melioracji szczegółowej projektowanego zbiornika wodnego typu staw, spełniającego funkcję retencyjną (w postaci tzw. małej retencji, polegającej na zwiększaniu zasobów wodnych np. z podsiąków czy wód opadowych) w sytuacji spełniania przez ten zbiornik również funkcji melioracyjnej w rozumieniu art. 70 ust. 1 Pr. wodnego. 22. Wyrażone przez Wojewodę stanowisko, iż w przypadku planowanego przez skarżącego G.M. ziemnego stawu rybnego wykluczone jest spełnianie przez tę budowlę celów o jakich mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego wynikało wyłącznie z analizy opisu podanego przez stronę w załączniku do zgłoszenia. Wywód ten (jego trafność) – w ocenie Sądu - nie poddaje się kontroli. Bez wątpienia ocena zaprezentowana w decyzji i wykluczenie melioracyjnego charakteru planowanego stawu wymaga wiedzy specjalnej i doświadczenia zawodowego z zakresu hydrologii i melioracji. Skarżący opisał cele jakie planowany staw ma spełniać oraz określił jak jego wybudowanie wpłynie na teren jego działki, umożliwiając prowadzenie produkcji rolniczej. Wskazał na specyfikę terenu planowanej inwestycji, w szczególności jego podmokły charakter i graniczenie z rzeką [...]. W ocenie Sądu wiedza pozwalająca dokonać takiej oceny jako specjalna, ze względu na swój przedmiot, przekracza wiedzę jaką urzędowo posiada organ administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem Wojewoda nie ujawnił źródeł wiedzy w oparciu o którą przeprowadzona została analiza charakteru i funkcji jaką rzeczywiście spełniać będzie staw i w oparciu o którą postawione zostały kategoryczne wnioski co do tego, że inwestycja nie wpłynie na stan stosunków wodnych na gruncie ( działce skarżącego ), nie doprowadzi do wskazanych przez stronę skutków a tym samym, że wykluczona jest funkcja melioracyjna ( melioracyjno - retencyjna ) planowanego stawu. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji ustalenie, że staw nie będzie służyć celom o jakich mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego pozostawało przedwczesne. 23. Zwrócić w związku z tym uwagę należy na przepis art. 30 ust. 2 Prawa bud. zgodnie z którym w zgłoszeniu należy określić nie tylko rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia i dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Ziemny staw rybny o jakim mowa w art. 73 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego to niewątpliwie urządzenie wodne. Stosowne do przepisu art. 9 pkt 19 tej ustawy ilekroć jest w niej mowa o urządzeniach wodnych - rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych, c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów. Wykonanie urządzenia wodnego takiego jak staw wymaga pozwolenia wodnoprawnego, co wprost wynika z art. 122 pkt 3 Prawa wodnego. Częścią składową takiego pozwolenia pozostaje operat wodnoprawny, składany wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego ( art. 131 ust. 2 pkt 1) chyba, że zachodzi sytuacja z art. 131 ust. 4 Prawa wodnego. Operat wodnoprawny jest dokumentem sformalizowanym, co znajduje wyraz w ustawowym określeniu przez art. 132 Prawa wodnego warunków jakie musi spełniać i jego treści. Określa się w nim m.in. cel i zakres korzystania z wód, wpływ gospodarki wodnej prowadzonej przez wnioskodawcę na wody powierzchniowe oraz podziemne, w szczególności na stan tych wód i realizację celów środowiskowych dla nich określonych. Zawierć on też powinien opis urządzenia wodnego, w tym oraz podstawowe parametry charakteryzujące to urządzenie i warunki jego wykonania jak też charakterystykę wód objętych pozwoleniem wodnoprawnym. Pozwolenie wydaje organ wyspecjalizowany, zaś składany w toku postępowania przez stronę operat wykonywany jest przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną. 24. Organ I instancji po potrzymaniu zgłoszenia, mimo że dotyczyło ono urządzenia wodnego, zaniechał wezwania zgłaszającego o takie pozwolenie i operat. Zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy to na organie odwoławczym ciążył obowiązek wystąpienia do strony o jego przedstawienie w ramach czynności procesowych postępowania administracyjnego ( których prowadzenie za oczywiście dopuszczalne uznał NSA ). Tym samym Wojewoda uchybił przepisowi art. 153 Ppsa i art. 7 oraz 77 § 1 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w tym sensie, że nie usunął uchybień Starosty w zakresie uzyskania koniecznego dla oceny przedmiotu zgłoszenia pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym nie zrealizował wskazań WSA z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Go 702/14. Zostały one sformułowane jako podjęcie działań mających na celu ustalenie wszystkich istotnych elementów pozwalających na kwalifikację przedmiotu zgłoszenia. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, dopiero konfrontując informacje zawarte w dwóch powołanych wyżej dokumentach z treścią zgłoszenia i opisu robót nim objętych, możliwa jest rzeczywista ocena czy planowana budowa zbiornika (ziemnego stawu rybnego) powodować będzie – wyłącznie czy także obok funkcji innej np. retencyjnej - regulację stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronę użytków rolnych przed powodziami tj. czy będzie realizować cele melioracyjne z art. 70 ust. 1 Prawa wodnego. 25. W ocenie Sądu, zasadny pozostawał też zarzut naruszenia art. 10 Kpa oraz zasad ogólnych z art. 6,7,8 i 9 Kpa. Z akt sprawy nie wynika bowiem aby Wojewoda zapewnił skarżącemu czynny udział w postępowaniu odwoławczym ( art. 10 Kpa ) ani na etapie jego wszczęcia ani przed jego zakończeniem. Dla oceny zasadności naruszenia zasady czynnego udziału strony, zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz zasady informowania, istotna pozostaje specyfika postępowania związanego ze zgłoszeniem sprzeciwu przez starostę. Postępowanie administracyjne zaczyna się bowiem toczyć dopiero od wydania decyzji w przedmiocie sprzeciwu. Zatem szczególnie istotne jest zapewnienie czynnego udziału stronie w postępowaniu odwoławczym, bo poza odwołaniem dopiero na tym etapie może zgłaszać wnioski dowodowe, ma ustawowo zapewnione prawo zapoznania z aktami sprawy i zgromadzonym w nich materiałem dowodowym. Postępowanie odwoławcze, mające charakter merytoryczny obligujący organ do ponownego rozpoznania sprawy, nie może sprowadzać się jedynie do czynności w postaci wydania decyzji. Strona nie może być, tak jak w niniejszej sprawie "zaskoczona", wydaniem decyzji administracyjnej i to o charakterze ostatecznym. Ze skargi wynika, iż skarżący mając na uwadze wytyczne wynikające z wyroku w sprawie II SA/Go 702/14, wyrażał gotowość podporządkowania się wezwaniu Wojewody do złożenia wyjaśnień czy dokumentów. Wskazał, że wobec jego bezczynności dwukrotnie kontaktował się z urzędnikiem prowadzącym jego sprawę deklarując gotowość czy to udzielenia wyjaśnień czy też złożenia dokumentów jaki wskaże organ, co pozostało bez reakcji. Opisane okoliczności wskazują na naruszenie przez Wojewodę powołanych przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 1 pkt 1 lit. c ). 26. Zważywszy na powołane okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi ( 500 zł ) oraz koszty dojazdu skarżącego na rozprawę w dniu 12 lipca 2017 r., Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 Ppsa. 27. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda związany będzie wyrażoną w niniejszym postępowaniu oceną prawną oraz wskazaniami obejmującymi uzyskanie w od skarżącego w toku postępowania pozwolenia wodnoprawnego i operatu wodnoprawnego. W przypadku gdy skarżący ich nie przedstawi organ dokona oceny przedmiotu zgłoszenia na podstawie dotychczasowych dokumentów ( opis, mapa ) ujawniając posiłkując się wiedzą fachową z ujawnionych w uzasadnieniu decyzji źródeł.