II SA/Go 445/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę Starosta decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. znak: [...] odmówił M.T. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowo- biurowego na działce nr ewidencyjnym gruntu [...], wykonania ogrodzenia oraz utwardzenia terenu wokół budynku – miasto –obręb 3. W uzasadnieniu wskazano, że po sprawdzeniu dokumentów złożonych z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę stwierdzono nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym i postanowieniem nałożono na wnioskodawczynię obowiązek ich usunięcia w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Z uwagi na brak uzupełnienia dokumentacji podjęto decyzję zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane. Od decyzji odwołanie złożyła M.T.. Decyzji zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż przedstawione przez inwestora dokumenty do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę są sprzeczne z uchwalonym planem miejscowym, a w szczególności są nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Jednocześnie zarzucono naruszenie art. 133 § 1i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwe rozpoznanie wniosku skarżącej o sprostowanie – polegające na braku formalnego postanowienia i błędnego ustalenia daty wniesionego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że Prezydent Miasta informuje M.T., że nie ma sprzeczności pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, a planem miejscowym. Stosownie do §12 ust.1 pkt 4 Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta – dalej zwany uchwała o mpzp - grunt na którym ma powstać inwestycja jest zaznaczony literą "U" co oznacza iż jest to teren zabudowy usługowej o funkcji usługowej typu handel lub gastronomia. Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu wskazując, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W przypadku stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ nakłada w drodze postanowienia, obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia. Po bezskutecznym upływie tego terminu organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Działka o numerze ewidencyjnym gruntu [...] została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta przyjętą uchwałą mpzp. Przedmiotowa nieruchomość gruntowa znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...]. Zgodnie z §14 ust. 13 pkt 4 uchwały mpzp na terenie zabudowy – wielorodzinnej – [...] ustala się prawo do budowy budynku mieszkalnego w miejscu oznaczonym na rysunku dostosowanym do względem ilości kondygnacji, gabarytów, zasad kształtowania otworów okiennych i drzwiowych oraz dachu do istniejących budynków sąsiednich, o głębokości zgodnie z rysunkiem i wysokości zgodnie z pkt 1. Inwestor wniósł o pozwolenie na budowę budynku handlowo-usługowo-biurowego na działce nr ewidencyjny gruntu [...], a zatem niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta zezwalającego na budowę jedynie budynku mieszkalnego. Pomimo nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości występujących w załączonym do wniosku projekcie budowlanym i w samym wniosku, inwestor w wyznaczonym terminie nieprawidłowości nie usunął. Od decyzji Wojewody skargę złożyła M.T.. Decyzji zarzucono: - naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niedokładnym rozpoznaniu okoliczności sprawy oraz pominięcie dowodów przemawiających za uchyleniem decyzji organu I instancji, a w szczególności pisma Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2006r. mimo iż dowód ten miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, - naruszenie art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na zaniechaniu obowiązku należytego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, w szczególności na nie wskazaniu przyczyn dla których organ administracji II instancji odmówił mocy dowodowej środkowi dowodowemu w postaci pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] mimo, iż pismo to pozostaje w sprzeczności z ustaleniami stanowiącymi podstawę wydania decyzji organu administracji I instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, - naruszenie art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleniach faktycznych, polegających na przyjęciu, jakoby w przedmiotowej sprawie zachodziła przesłanka do wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] kwietnia 2006r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowo- biurowego na działce nr ewidencyjny [...] o której mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w postaci sprzeczności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2006r. jednoznacznie wynika, iż sprzeczność taka nie zachodzi. Z tego też względu wniesiono o : - uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Starosty z dnia [...] kwietnia 2006r. [...] ewentualnie: - stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, które polegało zaniechaniu uzasadnienia faktycznego decyzji, a poprzestaniu jedynie na przedstawieniu stanu faktycznego, bez podania przyczyn, z powodu których organ II instancji nie uwzględnił dowodów przemawiających za uchyleniem decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2006r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, ze pismo Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2006r. nie jest aktem administracyjnym i nie wiąże organu administracji architektoniczno-budowlanej . Wojewoda Lubuski jako organ administracji architektoniczno – budowlanej obowiązany jest na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane dokonać sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś z jego interpretacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zaważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w prowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd jest władny to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie uchybia prawu. Sąd sprawując kontrolę bada w pierwszej kolejności czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta obejmuje zarówno ocenę zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym jak również dochowaniem prawem procedury. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził takiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest okoliczność czy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na działce nr ewidencyjny [...] dopuszczalne jest wybudowanie wnioskowanego budynku handlowo - usługowo- biurowego. Wyżej wymieniona działka na rysunku planu stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały o mpzp położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...]. Teren oznaczony symbolem MWU jest przeznaczony na teren zabudowy mieszkaniowej-wielorodzinnej z usługami. Zgodnie z § 12 ust. 1 uchwały tereny zabudowy mieszkaniowej –wielorodzinnej z usługami, obejmują istniejącą i projektowaną zabudowę mieszkaniową o charakterze wielorodzinnym, z usługami dostępnymi od strony przylegającej ulicy oraz dopuszczeniem adaptacji budynków mieszkalnych i gospodarczych w całości lub w części na funkcję usługową typu sklepy, biura itp. z zakazem lokalizacji usług uciążliwych. Natomiast z treści § 14 ust.13 pkt 1 i 4 uchwały o mpzp na terenie zabudowy mieszkaniowej-wielorodzinnej – [...] ustala się obowiązujący typ kamienicy o wysokości czterech kondygnacji z dachem, w tym poddasze użytkowe, od ulicy [...] i ulicy [...] oraz pięć kondygnacji od ulicy [...], prawo do budowy budynku mieszkalnego w miejscu oznaczonym na rysunku dostosowanym pod względem ilości kondygnacji, gabarytów, zasad kształtowania otworów okiennych i drzwiowych oraz dachu do istniejących budynków sąsiednich (...). Wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę złożony przez skarżącą, dotyczył budynku handlowo - usługowo - biurowego przy ul. [...]. Z treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2004r. wynikało, że warunki ustalono na budowę budynku handlowo- usługowego z pomieszczeniami biurowymi z liczbą trzech kondygnacji bez podpiwniczenia oraz z płaskim dachem. Z uwagi na powyższe Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że planowana inwestycja jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Wskazać należy jednak, że zgodnie z przywołanym § 12 uchwały o mpzp , przy zabudowie mieszkaniowej – wielorodzinnej z usługami jest dopuszczalna budowa budynku mieszkalnego - wielorodzinnego z funkcją usługową typu sklepy, biura, a nie wyłącznie budynku mieszkalnego – wielorodzinnego. Jednakże inwestycja skarżącej nie dotyczyła zabudowy o przeznaczeniu wskazanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wnioskowanego terenu – tj. zabudowy mieszkaniowej – wielorodzinnej z usługami. Ponadto projektowany budynek nie spełniał określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego warunków odnoszących się do ilości kondygnacji oraz zasad kształtowania dachu. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w dniu składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, skarżąca legitymowała się ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004r. 2 sprawie budowy budynku handlowo – usługowo - biurowego na działce nr [...]. W toku postępowania przed organem I instancji - w dniu [...] marca 2006r. - weszła w życie uchwała Rady Miejskiej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmująca swoim przedmiotem również działkę nr [...]. Jednakże w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] kwietnia 20006r. wydana na podstawie art. 162 § 1 ust. 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 65 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z póz. zm.), którą to stwierdzono wygaśnięcie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z [...] stycznia 2004r. Z tego też względu na dzień wydania przez organ I instancji decyzji ([...] kwietnia 2006r.) związany on był uchwałą o mpzp. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 7 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego wskazać należy, iż jest on nieuzasadniony. Zdaniem skarżącej materiał dowodowy był niekompletny, nie w pełni rozpatrzony. Zarzut ten odnosił się do nieuwzględnienia przez organ II instancji pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...]. Wskazać należy, iż pismo to wydane zostało po wydaniu decyzji organu I instancji. Okoliczność ta nie ma jednakże wpływu na możliwość uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym dokumentu z daty późniejszej niż decyzja organu I instancji, albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym co oznacza, że organ II instancji jest obowiązany do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko do zbadania legalności działania organu I instancji. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ II instancji nie odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wskazywanego przez stronę pisma Prezydenta naruszył przepis art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W okolicznościach tej konkretnej sprawy jednak naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ swoje ustalenia oparł na uchwale nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2005r. która weszła w życie [...] marca 2006r. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Prezydenta Miasta o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] stycznia 2004r. w uzasadnieniu której wskazano, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Z treści przywoływanego przez skarżącą w postępowaniu odwoławczym jak i skardze – pisma Prezydenta Nr [...] wynika, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie [...] marca 2006r. oraz ustalenia planu przewidują możliwość realizacji na działce budynku mieszkalnego o wysokość czterech kondygnacji z dachem, a ponadto § 12 ppkt 2 dopuszcza do podstawowej funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z usługami dostępnymi od strony przylegającej ulicy wprowadzenie funkcji usługowej w całości lub w części". W piśmie tym wskazano również iż w stosunku do skarżącej wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, której ustalenia były inne niż w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu przywoływane przez skarżącą pismo Prezydenta w swojej treści nie jest sprzeczne z ustaleniami dokonanymi przez organ w zakresie niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tego też względu pismo to nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez organ. Wskazać należy, że z treści przywołanego przez skarżącą pisma wynika jednoznacznie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania wydana w styczniu 2004r. jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania. Zdaniem Sądu organ zarówno I jak i II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie mające na celu sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, iż na dzień wydawania decyzji organu I jak i II instancji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji architektoniczno – budowlanej jest związany decyzją o warunkach zabudowy wtedy gdy na terenie którego dotyczy wniosek brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie na mocy przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, organ ten zobowiązany jest do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podziela ustalenia organu, że projektowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem i z tego względu organ prawidłowo wezwał skarżącą do usunięcia nieprawidłowości określając jednocześnie termin ich usunięcia. Organ nałożył na skarżącą obowiązek dostarczenia projektu budowlanego dostosowanego do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dostarczenia pisemnego sprecyzowania treści wniosku w zakresie funkcji projektowanego budynku. Decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę wydana została po upływie określonego w postanowieniu terminu do usunięcia nieprawidłowości. Sąd nie miał podstaw prawnych do uwzględnienia skargi w zakresie żądania ewentualnego zawartego w skardze - to jest zawarcia w wyroku stwierdzenia, że "zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, które polegało zaniechaniu uzasadnienia faktycznego decyzji, a poprzestaniu jedynie na przedstawieniu stanu faktycznego, bez podania przyczyn, z powodu których organ II instancji nie uwzględnił dowodów przemawiających za uchyleniem decyzji Starosty Nowosolskiego z dnia 18 kwietnia 2006r.". Na mocy art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z póz. zm.)- dalej p.p.s.a.- sąd uwzględniając skargę na decyzję: 1) uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy prawo budowlane nie przewidują aby w sytuacji gdy decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydana zostanie z naruszenie przepisów postępowania stwierdzano wydania jej z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., w niniejszej sprawie nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów prawa, które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy p.p.s.a.