II SA/Go 445/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.K. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. M.K. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie PINB) o podejrzeniu popełnienia przez A sp z o.o. samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu na działce nr [...] obiektu budowlanego w postaci płyty kompostowej o wymiarach 30x50 m bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. M.K. podał, iż na w/w działce spółka A prowadzi działalność polegającą na gospodarowaniu odpadami. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. organ poinformował M.K. o wszczęciu postepowania administracyjnego celem wyjaśnienia wskazanych przez niego okoliczności budowy płyty kompostowej. Jednocześnie organ wskazał, iż udział w postępowaniu przysługuje tylko osobom, które posiadają status strony. W związku z powyższym organ wezwał wnioskodawcę do wykazania i udokumentowania interesu prawnego umożliwiającego uznanie go za stronę. W odpowiedzi na wezwanie M.K. nadesłał do organu kserokopię pisma z dnia [...] stycznia 2006 r., w którym Dyrektor Wydziału Rolnictwa i Środowiska Urzędu Wojewódzkiego poinformował M.K., iż postępowanie dotyczące wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do składowania odpadów z wyłączeniem odpadów obojętnych w m. [...] dotyczy jego interesu prawnego ponieważ jest on właścicielem działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej instalacji w związku z czym został on dopuszczony do udziału w postepowaniu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] PINB na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej zwanej kpa) odmówił dopuszczenia M.K. do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie budowy płyty kompostowej na działce nr [...]. W wyniku wniesionego przez M.K. zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego analiza przepisów ogólnych postępowania administracyjnego tj. kpa oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazuje, iż brak jest podstaw do wydania przez organ rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania bądź odmowy uznania danego podmiotu za stronę. Ustawodawca przewidział jedynie zaskarżalne postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania lub odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (art. 31 § 2 kpa). Organ wskazał dodatkowo, iż PINB winien rozważyć jaki charakter ma pismo M.K. z listopada 2012 r. Zaznaczył ponadto, iż rozstrzygniecie to nie przesądza czy zarzuty M.K. zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. są uzasadnione i czy posiada on interes prawny w przedmiotowej sprawie. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2013 r. PINB ponownie poinformował M.K., iż w związku z jego wnioskiem z listopada 2012r. prowadzone jest postępowanie administracyjne. Ponadto organ powołując się na treść postanowienia WINB z dnia [...] lutego 2013 r. wskazał, iż brak jest podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie przyznania lub odmowy przyznania statusu strony. Jednocześnie PINB dodał, iż w przedmiotowej sprawie nie znalazł podstaw do uznania go za stronę postępowania . W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. M.K. wyraził swój negatywny stosunek do stanowiska PINB. Jednocześnie podał, iż jest właścicielem działki nr [...] położonej w bliskim sąsiedztwie działki nr [...] i jest narażony na negatywne oddziaływanie składowiska, wobec czego jest on zainteresowany czynnym udziałem w postępowaniu dotyczącym zgłoszonej przez niego samowoli budowlanej. Ponownie w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. PINB poinformował M.K. o prowadzeniu postepowania administracyjnego w związku z jego zgłoszeniem oraz że nie znajduje podstaw do uznania go za stronę postępowania, wobec czego kolejne pisma w tej sprawie pozostawione zostaną przez organ bez rozpoznania. W dniu [...] marca 2013 r. M.K. zwrócił się do PINB z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezasadnym jego zdaniem wyłączeniu go z postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie organ pismem z dnia [...] marca 2013 r. (omyłkowo zamiast prawidłowo [...] kwietnia 2013 r.), znak [...] powielił użyte we wcześniejszej korespondencji argumentację, informując o braku zmiany swojego stanowiska w tym zakresie. Następnie pismem z dnia [...] maja 2013 r. M.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wskazując jako zaskarżony akt pismo PINB z dnia [...] marca 2013 r .(prawidłowo winno być [...] kwietnia 2013 r.). Skarżący wskazał, iż stanowisko organu narusza art. 28 kpa. Podał, iż brak wydania decyzji w sprawie pozbawia go możliwości dochodzenia pra przed organem II instancji. Wobec powyższego zwrócił się do Sądu o stwierdzenie bezskuteczności czynności organu i uznania jego uprawnienia do występowaniu w przedmiotowym postępowaniu jako strona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowi pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., w którego treści organ ponownie poinformował stronę skarżącą o odmowie uznania go za stronę postępowania administracyjnego, jakie jest prowadzone przez organ w sprawie wykonania przez A sp. z o.o. płyty kompostowej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postepowanie to organ wszczął w dniu [...] listopada 2012 r. (zawiadomienie spółki o wszczęciu postępowania), a następnie pismem z dnia [...] listopada 2012 r. M.K. zwrócił się do PINB z zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia samowoli budowlanej przez A sp. zo.o. Skarga podlega odrzuceniu jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Przystępując do rozpatrywania skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Wobec powyższego należy stwierdzić, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. ([...] kwietnia 2013 r.) nie mieści się w katalogu aktów lub czynności objętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, zawartym w art. 3 p.p.s.a., przede wszystkim nie jest ono decyzją administracyjną, ani też postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. W związku z powyższym należało ustalić czy zaskarżone pismo organu jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegała by kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a muszą spełniać kumulatywnie określone warunki, aby mogły podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Akty te lub czynności: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia w wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych w trybie przewidzianym ustawą, 2) są skierowane do indywidualnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny i 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Ponadto musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem, a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przede wszystkim kryterium przedmiotowe skargi wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie jest czynnością o charakterze publicznoprawnym. Powołany przepis nie ma zastosowania w sytuacji kwestionowania działań organów w zakresie prawidłowości stosowania przepisów procedury administracyjnej. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. wyznacza zakres sądowej kontroli nad działaniami administracji i nie daje podstaw do przyjęcia, że żądanie skarżącego objęte jest jednym z przypadków wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Dodatkowo wyjaśnić należy zagadnienie udziału w postępowaniu administracyjnym podmiotu, który uznaje się za stronę postępowania. W orzecznictwie i doktrynie wyrażane są poglądy, że w postępowaniu administracyjnym mogą występować w istocie dwa rodzaje stron: jedna, dysponująca obiektywnie interesem prawnym (obowiązkiem) wynikającym z prawa materialnego i druga, subiektywnie przekonana o posiadaniu takiego interesu prawnego (obowiązku). W obu przypadkach identyfikacja tego interesu następuje w trakcie postępowania wyjaśniającego, natomiast rozstrzygnięcie w sprawie interesu przybiera formę decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. W przypadku pierwszym będzie to decyzja merytoryczna, w przypadku drugim - decyzja procesowa umarzająca postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość (Komentarz do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, Matan A. [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Wskazuje się także, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną. Ustalenie zaś, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 k.p.a.). W dalszym etapie postępowania administracyjnego jednostka, która twierdzi, że orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, ma prawo wnieść odwołanie od tego orzeczenia – wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie. Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 615). Podobne stanowisko prezentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 30 czerwca 1986 r., ONSA 1987 r. Nr 2, poz. 46, w którym Sąd wyraził pogląd, iż "przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną). Wskazać również należy, że jeżeli w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, strona nie brała udziału bez własnej winy służy jej prawo żądania wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.