II SA/Go 446/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia Grażyna Staniszewska Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant Aleksandra Stankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. ze skargi G.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r, nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r., nr [...], Il. stwierdza że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G.L. kwotę 455 zł (czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Wójt Gminy odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia G.L. administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 271.380 zł z tytułu nielegalnego usunięcia sześciu drzew. Rozstrzygnięcie z [...] kwietnia 2006 r. zapadło na skutek wniosku G.L., reprezentowanego przez adwokata J.W., o "uchylenie ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2005 r." w przedmiocie wspomnianej wyżej administracyjnej kary pieniężnej. Decyzja, której uchylenia wnioskodawca się domagał, nie zawierała pouczenia o przysługującym stronie prawie złożenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W dniu [...] stycznia 2005 r. G.L. złożył w Urzędzie Gminy pismo skierowane do Wójta, opatrzone nagłówkiem "podanie", w którym wniósł o "umorzenie sprawy", wyraził swoje wątpliwości co do treści przepisów, na podstawie których wymierzono mu karę administracyjną, zaprezentował własny pogląd co do istoty i znaczenia własności prywatnej w państwach demokratycznych oraz "podziękował za posłuch". Wniosek o uchylenie decyzji z [...] stycznia 2005 r. złożony został w trybie art. 154 k.p.a. Uzasadniając go wnioskodawca podał, że nie miał świadomości co do konieczności uzyskania stosownego pozwolenia na wycięcie drzew, wycinki dokonał w celu uporządkowania nieruchomości, ponieważ jego zdaniem drzewa znajdowały się w złym stanie i stanowiły zagrożenie dla budynków położonych na posesji oraz dla życia właściciela. Po dokonaniu wycinki posadził zaś na nieruchomości nowe drzewa. Wnioskodawca podniósł, że nałożona na niego kara dwukrotnie przewyższa cenę, za którą nabył nieruchomość, a ponadto jest on człowiekiem w podeszłym wieku - 90 lat, cierpiącym na chorobę Alzheimera. Okoliczności te w opinii wnioskodawcy przemawiały za uchyleniem decyzji z [...] stycznia 2005 r. w trybie art. 154 k.p.a. z uwagi na jego słuszny interes. Wnioskodawca zgłosił również wniosek alternatywny o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości nie przekraczającej 5.000 zł. Uzasadniając odmowę uchylenia decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., Wójt Gminy wskazał, iż nie dopatrzył się, aby za uwzględnieniem wniosku G.L. przemawiał interes społeczny albo słuszny interes strony. Wójt podkreślił, że drzewa i krzewy mogą być usuwane na podstawie stosownej decyzji, a konsekwencją nielegalnej wycinki jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Ma to przeciwdziałać samowolnemu niszczeniu zieleni stanowiącej element środowiska przyrodniczego, zaś takie argumenty jak wiek wnioskodawcy czy stan jego zdrowia nie mogą być brane pod uwagę przy wymierzaniu kary administracyjnej. Podobnie wysokość kary pieniężnej, posadzenie w miejsce wyciętych drzew znacznej ilości sadzonek czy zagrożenie budynku mieszkalnego nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej. Ponadto kara ta jest naliczana na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w ściśle określony sposób i nie ma możliwości odstąpienia od jej wymierzenia albo obniżenia jej wysokości. Od decyzji Wójta Gminy G.L. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. bądź jej zmiany zgodnie z wnioskiem oraz naruszenie art. 7 k.p.a., którego treść organy administracji publicznej muszą respektować, stosując art. 154 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy Wójt Gminy oparł się wyłącznie na przyjęciu, że skoro drzewa zostały wycięte bez uprzedniego zezwolenia, a art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wskazuje, iż w takim przypadku stosuje się administracyjną karę pieniężną na podstawie podanych stawek, bez możliwości jej zmniejszenia lub odstąpienia od niej, to faktycznie organ pierwszej instancji nie rozpoznał wniosku w trybie art. 154 k.p.a. mimo, iż zdaniem wnioskodawcy istniały ku temu podstawy. Wskazując na powyższe, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy. Kolegium podkreśliło w jej uzasadnieniu, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2005 r. jest ostateczna, a więc nie przysługuje od niej odwołanie ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia zasadę ochrony decyzji ostatecznych, przyznając im cechę trwałości, co ma m.in. na celu ochronę porządku prawnego. Decyzją taką związana jest zarówno strona jak i organ ją wydający, jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Kolegium nie dopatrzyło się w omawianym postępowaniu błędów mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w konsekwencji brak było przesłanek do wzruszenia decyzji ostatecznej w postępowaniu nadzwyczajnym, ponieważ nie leżałoby to w interesie społecznym. Strona zainteresowana wzruszeniem decyzji ze względu na swój słuszny interes powinna swój wniosek należycie udokumentować. Słuszny interes obywatela to taki rodzaj interesu, który znajduje podstawę w obowiązującym prawie. Ma on taką treść, wartość, że właśnie ogólnie obowiązujące normy i nakazy moralne i społeczne oraz powszechnie uznane w państwie demokratycznym reguły postępowania wymagają aby interes ten został zaspokojony. Interes obywatela powinien być słuszny w rozumieniu obiektywnym, nie może natomiast być wyprowadzany tylko z jego własnego przekonania, opartego na poczuciu nierówności i krzywdy. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie strona w żaden sposób nie udowodniła konieczności uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a nadto nie przemawiał za tym ani interes społeczny, ani słuszny interes strony. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego G.L. zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucił jej rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 77 i nast. k.p.a. oraz art. 154 k.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, w celu przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego; rażące naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, przemawiającego za uwzględnieniem jego wniosku. Powołując się na art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej w skrócie p.p.s.a.) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi przytoczył argumenty podniesione we wniosku o uchylenie decyzji Wójta Gminy i w odwołaniu. Zdaniem skarżącego Kolegium popełniło błąd nie dostrzegając konieczności uzupełnienia materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji oraz pomijając fakt, że postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. prowadzone jest na podstawie przepisów normujących postępowanie w pierwszej instancji. Wskazał ponadto, że obydwa organy nie chciały wziąć pod uwagę słusznego interesu strony, przemawiającego za uchyleniem decyzji Wójta Gminy z [...] stycznia 2005 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zasługiwały na stwierdzenie nieważności, jednakże z innych powodów, aniżeli podane w skardze. Przepis art. 154 § 1 k.p.a. pozwala na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym organ administracji publicznej, który wydał decyzję lub organ wyższego stopnia, mogą tego dokonać w każdym czasie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że podstawową przesłanką uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. jest jej ostateczny charakter. W myśl art. 16 § 1 k.p.a. decyzje ostateczne to takie, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Decyzja organu administracji publicznej pierwszej instancji może nabrać ostatecznego charakteru w dwojaki sposób. Po pierwsze przez to, że strona wniesie od niej odwołanie do organu wyższego stopnia w wynikającym żart. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowym terminie i organ ten utrzyma zaskarżoną decyzję w mocy. Po drugie, termin do wniesienia odwołania minie dla strony bezskutecznie, tzn. strona nie złoży w tym czasie pisma, oświadczenia do protokołu lub w innej dopuszczalnej przez art. 63 k.p.a. formie, z którego będzie wynikać, iż jest niezadowolona z wydanego rozstrzygnięcia (art. 128 k.p.a.). Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy nie pozwala na uznanie, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] nabrała ostatecznego charakteru. Nawet gdyby przyjąć, że została ona doręczona adresatowi w dniu jej wydania, to podanie skarżącego złożone w Urzędzie Gminy w dniu [...] stycznia 2005 r, a skierowane do Wójta Gminy, wpłynęło w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, mimo że decyzja ta nie zawierała pouczenia o terminie i sposobie jej zaskarżenia. Z treści tego odwołania, zawierającego numer zaskarżonej decyzji wynika wyraźnie, iż był on niezadowolony z wydanego wobec niego rozstrzygnięcia i dążył do jego zmiany w sposób korzystny dla siebie mimo, iż samo żądanie sformułowane zostało stosunkowo nieporadnie - poprzez żądanie umorzenia postępowania. Na skutek tego odwołania Wójt Gminy wydał nową decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. Wobec treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 stycznia 2006 r, sygn. akt II SA/Go 594/05 - uchylającego tę decyzję, postępowanie w tej sprawie zostało umorzone. Pismo skarżącego Wójt Gminy powinien zatem potraktować jako odwołanie od decyzji administracyjnej i sprawę przekazać do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Podobną uwagę można poczynić wobec SKO, do którego sprawa trafiała wielokrotnie i które wydało w sprawie wiele decyzji. O tym, czy pismo wniesione przez stronę jest odwołaniem, decyduje bowiem nie jego nagłówek, lecz treść (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 1988 r., SA/Wr 815/87, ONSA 1988 z. 1, poz. 31, wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999 r., IV SA 1512/98, LEXnr48178). Zdaniem Sądu Najwyższego jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania administracyjnego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji (wyrok SN z dnia 20 czerwca 1996 r., III ARN 14/96, OSNP 1997 z. 2 poz. 16). Z kolei w wyroku z dnia 30 czerwca 1999 r. (l SA/Lu 450/98, LEX nr 39703) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "przedstawienie na piśmie przez stronę własnego stanowiska w sprawie, odmiennego od zawartego w doręczonej już decyzji organu l instancji, winno być uważane, co jest chyba oczywiste, za przejaw niezadowolenia z rozstrzygnięcia, a wniesienie takiego polemicznego pisma w terminie do wniesienia odwołania wymaga co najmniej dokonania ustaleń co do jego charakteru procesowego; okoliczność, że jako adresata pisma wskazano organ l instancji, nie może przesądzać o nieodwoławczym charakterze pisma, skoro odwołanie wnosi się za pośrednictwem takiego właśnie organu, a nadto praktyka wskazuje, że jest to częsty sposób oznaczania adresata także w przypadkach, gdy odwoławczy charakter pisma nie budzi wątpliwości". Również od reprezentującego skarżącego profesjonalnego pełnomocnika można było oczekiwać, że dostrzeże on, iż omawiane pismo G.L. z [...] stycznia 2005 r. ma w istocie charakter odwołania. Pełnomocnik skarżącego podobnie jak orzekające w sprawie organy administracyjne uznał, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2005 r. jest decyzją ostateczną. We wniosku o jej uchylenie na podstawie art. 154 k.p.a. zawarł jednak argumentację, która nadała treści tego pisma charakter odwołania, zmierzała ona bowiem w istocie do tego, aby organ wyższego stopnia ponownie rozpoznał sprawę pod względem merytorycznym (pełnomocnik wskazywał m.in. na zaawansowany wiek i stan zdrowia swojego mandanta, nadmiernie dolegliwą wysokość kary administracyjnej, chęć uporządkowania drzew stwarzających zdaniem skarżącego zagrożenie dla jego bezpieczeństwa, posadzenie w miejsce wyciętych drzew nowych sadzonek, nieznajomość obowiązujących w Polsce przepisów). Podstawę wniosku skarżącego o uchylenie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2005 r. stanowił art. 154 k.p.a. Przepis ten zezwala na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, co do zasady odpowiadającej prawu, w sytuacji jednak, gdy za jej wzruszeniem przemawiają szczególne względy w postaci słusznego interesu strony lub interesu społecznego. Wniosek skarżącego został natomiast rozpoznany przez Wójta w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a., który ma zastosowanie w przypadku odmowy wszczęcia postępowania, gdy strona wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., tj. szczególnie ciężkiego naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. Wójt Gminy oparł zatem swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2006 r. o przepis, który w opisywanej sytuacji nie znajdował w ogóle zastosowania. Już jedynie z tego powodu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2006 r. zasługiwała na uchylenie, Kolegium nie wyeliminowało bowiem z obrotu prawnego tego istotnego uchybienia przepisom procedury administracyjnej. W niniejszej sprawie zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji dopuściły się jednak daleko poważniejszego naruszenia przepisów prawa. Błędnie uznając decyzję z dnia 6 stycznia 2005 r. za ostateczną, pozbawiły skarżącego prawa do merytorycznego rozpoznania jego sprawy w trybie odwoławczym przez organ drugiej instancji. Konsekwencją tej nieuzasadnionej zmiany trybu postępowania z odwoławczego na nadzwyczajny było naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Uchybienie to należało zdaniem Sądu zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji zastosowanie znalazł art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej w skrócie p.p.s.a.), który obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w razie zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium powinno zakwalifikować pismo skarżącego z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz wniosek jego pełnomocnika z dnia [...] marca 2006 r. zgodnie z ich treścią oraz użytą argumentacją, a nie nagłówkami, tzn. potraktować te pisma jako odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2005 r., po czym rozpoznać sprawę merytorycznie jako organ odwoławczy. Pomimo iż Sąd stwierdził nieważność nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2006 r., nie zachodzi potrzeba przekazywania sprawy przez Kolegium organowi pierwszej instancji. Już bowiem pismo skarżącego z dnia [...] stycznia 2005 r., będące w istocie odwołaniem, powinno być przekazane wraz z aktami administracyjnymi do SKO i to Kolegium jest organem właściwym do wydania w sprawie kolejnej decyzji. W świetle powyższych okoliczności należało zatem orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193), § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2532 z późn. zm.).