II SA/Go 449/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Niedzielski Protokolant inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie bezskuteczności wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. Burmistrz Miasta złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skargę na orzeczenie tego organu z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie bezskuteczności wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie przytoczyć należy art.177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Przepis ten tworzy zatem zasadę domniemania właściwości rozstrzygania przez sądy powszechne wszystkich spraw, nie tylko cywilnoprawnych. Wyjątek dotyczy tych spraw, które ustawowo zastrzeżone zostały do właściwości innych sądów, o jakich mowa w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozwinięciem tej ogólnej normy ustrojowej sądownictwa administracyjnego jest art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. póz. 1270 z późn.zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określono w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: l 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5. podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 -4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art.3 § 3). W świetle wyżej przytoczonych przepisów prawa przyjąć należy, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 (por. T. Woś i inni, Komentarz do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis. Warszawa 2005 rok, str. 43-45). Zaskarżone orzeczenie nie mieści się w katalogu skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Dopuszczalność skargi nie wynika również z przepisu art.3 § 3 p.p.s.a., gdyż żaden przepis ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.) nie przewiduje możliwości złożenia do sądu administracyjnego skargi na orzeczenie Kolegium dotyczące skuteczności lub zasadności wypowiedzenia przez właściwy organ dotychczasowych opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Tryb postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości określony został w przepisach art. 78-82 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art.78 ust. 2 tej ustawy użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W myśl art. 79 ust.3 ustawy, jeżeli nie dojdzie do ugody, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. Zgodnie z ustępem 7 tego artykułu, do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Stosownie do przepisu art. 80 ust.1 ustawy od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Z przywołanej powyżej regulacji prawnej wynika jednoznacznie, że strona postępowania administracyjnego może kwestionować orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W tego rodzaju sprawach właściwość sądów administracyjnych została wyłączona z mocy ustawy. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że spór o aktualizację opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny (uchwała SN z dnia 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 36/94, OSNIC 1994, nr 11, póz. 209, uchwała SN z dnia 15 czerwca 1993 r, sygn. akt III CZP 51/93, OSNIC 1993, nr 11, póz. 190 oraz uchwała NSA z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 10/96; ONSA 1997, nr 1, póz. 8). Wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest wypowiedzeniem zmieniającym umowę o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste (w części dotyczącej opłaty rocznej związanej z korzystaniem z tego prawa). Odmowa przyjęcia zaproponowanej w wypowiedzeniu nowej wysokości opłaty rocznej połączone ze złożeniem wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona bądź jest uzasadniona w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Sprawa sporu, co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny. Orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę, (por. wyrok NSA z dnia 23.01.2007 r., l OSK 306/06 , LEX nr 293169). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażano też stanowisko, iż skarga do sądu administracyjnego wniesiona na postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego wydane w toku postępowania dotyczącego aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1996 roku, sygn. akt OPK10/96, opubl. ONSA 1997/1/8; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 1997 roku, sygn. akt l SA 1333/97, opubl. OSP 1998/3/57; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 1998 roku, sygn. akt l SA 1735/97, opubl. LEX nr 44634). Wprawdzie orzeczenia te zapadły na tle przepisu art. 43a ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. - Dz. U. z 1991 roku Nr 30, póz. 127 ze zm.), to jednak podstawą uznania skargi za niedopuszczalną było ustalenie cywilnoprawnego charakteru tego rodzaju spraw. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zastosowanie przepisów procedury administracyjnej nie powoduje, że sprawa dotycząca aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste staje się na pewnym etapie odpowiednio jej załatwiania przez kolegium sprawą administracyjną ze wszystkimi wynikającymi z tego faktu konsekwencjami. Jeżeli zatem właściwy organ, mając do czynienia ze sprawą cywilnoprawną, przy której rozpoznaniu mają być zastosowane odpowiednio niektóre przepisy k.p.a., stosuje przewidzianą przez te przepisy formę postanowienia, nie tworzy w ten sposób sprawy administracyjnej odrębnej od sprawy głównej. Takie postanowienie nie kończy postępowania administracyjnego (sprawy administracyjnej), jest bowiem wydane w związku z wniesieniem środka prawnego w sprawie cywilnej, jaką jest podwyższenie opłaty rocznej. Konkludując trzeba stwierdzić, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach należących do właściwości innych sądów oraz w sprawach, które mają charakter cywilnoprawny. Do postanowień i orzeczeń wydanych w postępowaniu przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi w przedmiocie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nie mają zatem zastosowania przepisy o zaskarżalności aktów administracyjnych do sądu administracyjnego. Z treści powołanych wyżej przepisów wynika, że prawidłowość czynności właściwych organów podejmowanych w sprawie dotyczącej aktualizowania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości poddana została ocenie sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych. Na marginesie i w związku z powyższym należy wskazać, iż w swoim orzeczeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie pouczyło o możliwości zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podczas gdy od tego orzeczenia - zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy przysługuje sprzeciw równoznaczny z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.