II SA/Go 453/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] października 2012 roku nr [...], wydaną w oparciu o art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej ( tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) oraz na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 26, art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ), Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, po wszczęciu postępowania z urzędu, uchylił w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 roku, na podstawie której przyznano J.B. zasiłek stały z dniem [...] września 2012 roku oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne z dniem [...] sierpnia 2012 roku. Powodem uchylenia tej decyzji było zawarcie związku małżeńskiego przez J.B.. W tym samym dniu tj. [...] października 2012 roku została wydana na podstawie art. 106 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( Dz. U. z 2012r., poz. 823 ) oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzja przyznająca J.B. zasiłek stały od dnia [...] października 2012 roku do dnia [...] kwietnia 2013 roku, w kwocie 328,24 złote miesięcznie. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Obie wyżej wymienione decyzje, wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania doręczono J.B. w dniu 15 października 2012 roku. W dniu 12 listopada 2012 roku J.B. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie zasiłku celowego. Przeprowadzono stosowne postępowanie mające na celu ustalenie aktualnej sytuacji rodzinno – majątkowej wnioskodawcy. Następnie w dniu [...] listopada 2012 roku została wydana przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 106 ust. 1, art. 7 pkt 1, 4, 5, art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz na podstawie art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 pkt. 1 lit. c, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ( Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2259 z późn. zm.), decyzja przyznająca J.B. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w wysokości 200 złotych, w okresie od [...] listopada 2012 roku do [...] grudnia 2012 roku. Powyższą decyzję doręczono J.B. wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania w dniu 22 listopada 2012 roku. W dniu 4 marca 2013 toku wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pismo noszące datę [...] luty 2013 roku zatytułowane "Prośba". W piśmie tym J.B. zwrócił się o pomoc. Podał w nim, że jest inwalidą I grupy, całkowicie niezdolny do pracy. Otrzymuje zasiłek z opieki społecznej. Początkowo żył ze swoją obecną żoną w konkubinacie, ale zgodnie z sugestią pracownika z opieki społecznej zawarli związek małżeński, aby otrzymać dodatkowe świadczenia. Ma aktualnie na utrzymaniu żonę i mieszkanie, a otrzymuje tylko kwotę 320 złotych, która nie wystarcza nawet na żywność. W jego miejscowości zamieszkują osoby, które otrzymują wyższe zasiłki. Powyższe pismo Samorządowe Kolegium Odwoławcze potraktowało jako odwołanie od decyzji działającego z upoważnienia Wójta Gminy, Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] października 2012 roku, w przedmiocie przyznania zasiłku stałego w okresie od [...] października 2012 roku do [...] kwietnia 2013 roku, w kwocie 328,24 złote. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że decyzję z dnia [...] października 2012 roku przyznającą J.B. zasiłek stały, doręczono wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania w dniu [...] października 2012 roku. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 roku Kodeks postepowania administracyjnego, termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej wynosi 14 dni. Doręczona skarżącemu decyzja organu I instancji zawierała w tym zakresie prawidłowe pouczenie. Pismo, które zostało potraktowane jako odwołanie od powyższej decyzji zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 28 lutego 2013 roku, a wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 4 marca 2013 roku. Natomiast termin do wniesienia odwołania upłynął wnoszącemu odwołanie w dniu 29 października 2012 roku. Tym samym na podstawie art. 134 k.p.a. należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W zakreślonym terminie J.B. złożył na powyższe postanowienie skargę. Nie zgodził się, że przekroczył termin do wniesienia odwołania. Pismo z Samorządowego Kolegium Odwoławczego, otrzymał w dniu 8 marca 2013 roku. W dalszej części skargi opisał swoją aktualną sytuację finansową, brak środków finansowych na zakup nie tylko żywności, ale także lekarstw. Stwierdził, że w wyniku błędnej informacji udzielonej przez pracownika opieki społecznej został pozbawiony zasiłku opiekuńczego. Aktualna sytuacja zmusza go o zwrócenie się o pomoc społeczną i dodatek mieszkaniowy. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia odwołania o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Nadto nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wobec powyższego organ II instancji zaskarżonym postanowieniem stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zatem zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi prowadzi do uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności, gdyż wymiar i konstrukcja sądowej kontroli stosowania prawa przez organy administracji wyklucza możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy administracyjnej, zatem dokonania zmiany zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając skargę w granicach sprawy sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Właśnie z przyczyn nie powołanych przez skarżącego, a dotyczących naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), skarga w niniejszej sprawie podlegała uwzględnieniu. Zasada praworządności wynikająca z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) – dalej "k.p.a.", powiązana jest ściśle z dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. Zgodnie natomiast z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmować powinny wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej należy wyprowadzić obowiązek organu administracji publicznej do kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania. Stwierdzić należy, że to do strony należy określenie przedmiotu postępowania. Niezbędne jest wskazanie żądania, które wyznacza przedmiot postępowania. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości, uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W razie zaistnienia wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. Jednakże na organie administracji publicznej w ramach czynności podejmowanych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nakazanych w art. 7 k.p.a., spoczywa obowiązek ustalenia przedmiotu sprawy. Ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło pismo o załatwienie określonej sprawy. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, w tym żądania zgłoszonego przez stronę w złożonym piśmie, daje podstawę do ustalenia przedmiotu postępowania i nadanie sprawie właściwego biegu z uwagi na złożone żądanie strony. Przepisem umożliwiającym organowi wywiązanie się z powyższego obowiązku jest art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Potrzeba taka zaistniała w niniejszej sprawie. Z treści pisma skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że skarżący J.B. z uwagi na swoją aktualną sytuację rodzinno – majątkową, zwraca się o udzielenie pomocy oraz, że uważa przyznany mu zasiłek celowy za zbyt niski, aby mógł zaspokoić swoje podstawowe potrzeby życiowe takie jak wyżywienie, utrzymanie mieszkalnia, zakup lekarstw. Pismo to zatytułował "Prośba". Z treści tego pisma nie wynika konkretne żądanie skarżącego. W szczególności nie wynika w sposób jednoznaczny, aby było to odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2012 roku, określającej wysokość przyznanego mu zasiłku stałego w okresie od [...] października 2012 roku do [...] kwietnia 2013 roku. W piśmie tym skarżący nie wskazał decyzji przyznającej mu ten zasiłek, daty jej wydania czy też numeru tej decyzji. Nie wynika również, że żąda jej zmiany w trybie instancji czyli, że wnosi w oparciu o art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie. Z treści tego pisma wynika jedynie, że osoba je wnosząca zwraca się o pomoc finansową. Może to być zarówno nowy wniosek o przyznanie zasiłku stałego, albowiem dotychczasowy został przyznany na okres do [...] kwietnia 2013 roku, jaki i wniosek o przyznanie innego zasiłku, czy też świadczenia pieniężnego o jakim mowa w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej. Nie można oczywiście wykluczyć sytuacji, że intencją skarżącego było wniesienie odwołania od decyzji z dnia [...] października 2012 roku. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze arbitralnie uznało to pismo jako odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2012 roku i zaskarżonym postanowieniem stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Pierwszym zadaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w świetle zasad wyrażonych w art. 6 i 7 oraz unormowania zawartego w art. 64 § 2 k.p.a., konieczne było zwrócenie się do strony tj. J.B. o zajęcie jednoznacznego stanowiska w przedmiocie żądania zawartego w piśmie noszącym datę [...] lutego 2013 roku, a które wpłynęło do kolegium 4 marca 2013 roku. Niedopuszczalne było natomiast bez wezwania strony do sprecyzowania żądania, domniemywanie, że stanowi ono odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2012 roku. Skutkiem tego zaniechania było przedwczesne zastosowanie art. 134 k.p.a. i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jak bowiem wyżej stwierdzono, z pisma skarżącego z dnia [...] lutego 2013 roku nie wynika jednoznacznie, że jest to odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2012 roku w przedmiocie przyznania mu zasiłku stałego. Z przedmiotowego pisma w takim stanie, w jaki zostało ono sformułowane nie wynika, bez konieczności dodatkowego wyjaśnienia, treść żądania skarżącego, czy jest to odwołanie od decyzji, czy też zawiera inne żądanie. W tym stanie rzeczy należy uznać, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszyło zasady określone w art. 6 i 7 oraz 64 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ten winien w oparciu o przepis art. 64 § 2 k.p.a., ustalić żądanie zawarte w piśmie J.B. z dnia [...] lutego 2013 roku, a następnie nadać sprawie dalszy bieg w zależności od odpowiedzi jaką udzieli wnoszący skargę. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.