II SA/Go 453/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] na rzecz M. spółki z o.o. kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] Starosta [...] udzielił spółce M. sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód – wprowadzanie do śródlądowych wód powierzchniowych rzeki: a) Ścieków z przelewu burzowego w ul. [...] o przekroju 700x1050 mm i natężeniu przepływu 325 l/s za pomocą istniejącego wylotu usytuowanego w km 3+600 rzeki (działka o nr ewid. [...]), b) Ścieków z przelewu burzowego w ul. [...] o przekroju 700x1200 mm i natężeniu przepływu 375 l/s za pomocą istniejącego wylotu usytuowanego w km 2+480 rzeki (działka o nr ewid. [...]), c) Ścieków z przelewu burzowego w ul. [...] o przekroju 1000 mm i natężeniu przepływu 450 l/s za pomocą istniejącego wylotu usytuowanego w km 0+600 rzeki (działka o nr ewid. [...]). W decyzji organ ustalił dla każdego przelewu burzowego kolejno w: ul. [...], średnioroczną liczbę zrzutów nie większą niż 10 za pomocą istniejącego wylotu, zobowiązując spółkę do prowadzenia obserwacji działania istniejących przelewów burzowych, celem ustalenia średniorocznej ilości zrzutów każdego z przelewów. [...] marca 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] (dalej jako PGWWP) na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, dalej jako p.w.) i w związku z decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...], ustaliło M. sp. z o.o. (dalej jako spółka), w formie informacji rocznej, wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...], za okres [...] stycznia – [...] grudnia 2019 r. w wysokości 58 938 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Opłata została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 pkt 1 p.w. oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502), jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 205 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 1,15 m 3 /s. Od powyższej informacji spółka złożyła reklamację, kwestionując przede wszystkim przyjęcie przez organ przy obliczeniu opłaty stałej 205 dni jako określonego w art. 271 ust. 5 p.w. czasu wyrażonego w dniach, wskazując, iż w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. ustalono dla każdego przelewu burzowego w: ul. [...], średnioroczną liczbę zrzutów nie większą niż 10. Spółka zwróciła uwagę, że we wskazanym pozwoleniu wodnoprawnym akcentuje się, że przedmiotowe przelewy burzowe funkcjonują podczas intensywnych opadów deszczu, odciążając kolektory ogólnospławne miejskiej kanalizacji. Z powyższych względów w opinii spółki nieuzasadnione było przyjęcie przez organ przy wyliczeniu opłaty czasu w wymiarze 205 dni, gdyż niewątpliwie zrzuty ścieków z przelewów burzowych nie są dokonywane przez 205 dni, a maksymalnie przez 10 dni w roku. Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 p.w., oraz art. 104, art. 107 § 1 i 3, art. 7a § 1 k.p.a. oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, Dyrektor Zarządu PGWWP określił M. sp. z o.o. za okres [...] stycznia - [...] grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 58 938 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie uznał reklamacji spółki, gdyż pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] czerwca 2015 r. dotyczy szczególnego korzystania z wód – wprowadzania do śródlądowych wód powierzchniowych rzeki ścieków z przelewu burzowego ul.: [...], a spółka ma obowiązek ponosić opłaty za usługi wodne. Zdaniem organu pozwolenie wodnoprawne nie określa konkretnej liczby dni, w których dokonywane będą zrzuty, a jedynie liczbę zrzutów. Jednocześnie organ dodał, iż środowisko wodne musi wykazywać gotowość do przyjęcia zrzutów z przelewów przez cały rok, w związku z tym, zgodnie z zasadą wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a. do ustalenia ilości dni organ przyjął ilość dni deszczowych wskazanych w operacie wodnoprawnym, stanowiącym załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, który wynosi 205 dni. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła spółka zarzucając organowi naruszenie: 1. art 271 ust. 5 w zw. z art. 9 ust. 4 p.w. polegające na określeniu opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, która narusza warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym tj. poprzez przyjęcie za podstawę obliczenia tej opłaty parametru czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 205 dni, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie podstawą winien być parametr wynoszący dni 10, 2. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie wyrażające się w rozstrzygnięciu na niekorzyść strony wątpliwości, co do treści normy prawnej w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku o charakterze pieniężnym, 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażające się w zignorowaniu informacji zawartych w złożonych przez skarżącą oświadczeniach, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 p.w., 4. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w nich zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonych decyzji, wyrażające się zwłaszcza w braku wyjaśnienia, dlaczego argumenty skarżącej zawarte w reklamacji z dnia [...] kwietnia 2019 r. na Informację roczną z dnia [...] marca 2019 r. ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne, zostały nie uwzględnione przez organ. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż organ w sposób bezpodstawny przyjął do ustalenia nałożonej na spółkę opłaty, w zakresie czasu wyrażonego w dniach, dane z operatu wodnoprawnego, nie zaś z pozwolenia wodnoprawnego. Na potwierdzenie błędnego stanowiska organu spółka podała, iż w 2018 r. doszło do 7 zrzutów. Ponadto spółka dodała, iż charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, której organ w przedmiotowej sprawie nie zastosował, nie podejmując przy tym działań w kierunku zebrania materiału dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy i rzetelnego uzasadnienia wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2018.2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2018.1302, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zarzutów skargi i wcześniej przedmiotem reklamacji skarżącej spółki był sposób ustalenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie do śródlądowych wód powierzchniowych rzeki ścieków z trzech przelewów burzowych. Zgodnie z art. 271 ust. 5 p.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zgodnie natomiast z § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. W rozpoznawanej sprawie opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 205 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 1,15 m 3 /s. Spór dotyczył przyjętej do obliczenia opłaty ilości dni. Organ przyjął 205 dni, posiłkując się wskazaną w operacie wodnoprawnym, stanowiącym załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, ilością dni deszczowych, a skarżąca spółka stała na stanowisku, że powinno to być 10 dni, albowiem w pozwoleniu wodnoprawnym określono dla każdego przelewu burzowego średnioroczną liczbę zrzutów nie większą niż 10. Zdaniem Sądu, skoro opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 5 p.w., zgodnie z którą dla ustalenia tej opłaty należy przyjmować taką ilość dni w roku, w których może faktycznie, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, dochodzić do wprowadzanie ścieków do wód. Jeżeli zatem w pozwoleniu wodnoprawnym określono średnioroczną liczbę zrzutów jako nie większą niż 10, to ten właśnie wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną, a zatem legalną, ilość dni w ciągu roku, w których dochodzi do wprowadzania do wód ścieków przedmiotowymi przelewami burzowymi. Jak słusznie podnosiła w toku postępowania strona skarżąca, nie jest możliwe, by tak, jak przyjął organ w zakwestionowanej decyzji, wprowadzanie ścieków odbywało się przez 205 dni w roku. Oczywistym jest bowiem, że nie każdy opad powoduje wprowadzanie ścieków do wód przelewami burzowymi. Przyjęcie przez organ do wyliczenia opłaty stałej ilości dni deszczowych - 205, doprowadziło więc do wymierzenia opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego wprowadzania ścieków z przelewów burzowych do wód. Mając na uwadze brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy w odniesieniu do czasu wyrażonego w dniach przyjmowanego do ustalenia opłaty stałej, można zarzucić organowi, że wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód ilości dni deszczowych, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 p.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających sposób ich obliczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 p.w., poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do faktycznej rocznej ilości ścieków wprowadzanych przelewami burzowymi do wód. W kontekście powyższego Sąd za zasadny uznał także zarzut skarżącej spółki naruszenia przez organ art. 8 § 1 k.p.a., a konkretnie wyrażonej w nim zasady proporcjonalności. Celem, który ma zostać osiągnięty poprzez nałożenie opłaty stałej za wprowadzenie ścieków z przelewu burzowego do wód, jest swoiste zniwelowanie negatywnych skutków dla środowiska wywołanych niekorzystnym działaniem, jakim jest wprowadzanie do niego ścieków. Oznacza to tym samym, że istotą opłaty jest ustalenie jej na poziomie adekwatnym do faktycznie wprowadzonej ilości ścieków, przy jednoczesnym uwzględnieniu tego, jak ważne dla funkcjonowania społeczeństwa jest środowisko naturalne, a co za tym idzie, że niedopuszczalnym zjawiskiem jest przekroczenie maksymalnych wartości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Z tych względów Sąd uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej spółki zwrot poniesionych kosztów w postaci uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.