II SA/Go 454/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Asesor WSA Joanna Brzezińska, Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi S.Z. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S.Z. kwotę 407,80 zł (czterysta siedem złotych i osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2005r. Prezydent Miasta zawiesił z urzędu postępowanie z wniosku S.Z. o wymeldowanie S.W. wraz z małoletnimi dziećmi A.W. i S.W. z lokalu mieszkalnego położonego w [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem S.W. wystąpiła z powództwami do Sądu Rejonowego o przywrócenie mediów i udostępnienie w lokalu mieszkalnym dostępu do łazienki i kuchni oraz swobodnego odbierania korespondencji, a także o unieważnienie aktu notarialnego, którego przedmiotem była umowa sprzedaży przedmiotowego lokalu mieszkalnego zawarta w 1994r. pomiędzy Urzędem Miejskim a E.Z.. W ocenie organu I instancji rozstrzygnięcie powyższych spraw na drodze cywilnoprawnej, a szczególnie unieważnienie aktu notarialnego stanowi zagadnienie wstępne dla toczącego się postępowania administracyjnego i stanowi jego kluczowy element. Zażalenie na to postanowienie wniósł S.Z. i zarzucił rażące naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 15 ust. 2 i art. 9 ust. 2b ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 87, poz. 960 z późn. zm.). W uzasadnieniu zażalenia skarżący podnosi, że z uzasadnienia postanowienia nie wynika, jaka wątpliwość prawna nie pozwala organowi rozstrzygnąć sprawy merytorycznie i jakie skutki dla niniejszego postępowania wiąże z ewentualnymi wyrokami. W szczególności skarżący powołał się na treść orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego co do pojęcia zagadnienia wstępnego. Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, iż pod tym pojęciem rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. W niniejszej sprawie wynik procesów cywilnych nie ma charakteru prejudycjalnego. S.Z. jest właścicielem lokalu i ta okoliczność ma znaczenie tylko dla oceny czy ma interes prawny dający mu status strony w niniejszym postępowaniu. Natomiast wynik procesu o unieważnienia aktu notarialnego może mieć tylko ten skutek, że własność lokalu pozostanie przy zbywcy. Tymczasem przedmiotem postępowania administracyjnego jest orzeczenie czy osoba, której dotyczy wniosek o wymeldowanie przebywa w lokalu z zamiarem stałego pobytu. Meldunek jest czynnością rejestracyjną o charakterze deklaratoryjnym i nie stwarza uprawnień do mieszkania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu co do podstaw zawieszenia postępowania organ II instancji podał, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego w sprawie stwierdza, że do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powyższych kwestii uważa zawieszenie postępowania administracyjnego w tej sprawie za uzasadnione. Organ wziął pod uwagę, że S.W. złożyła wyjaśnienia, z których wynika, że przy ulicy [...] zamieszkanie zaproponowała jej babci E.Z., która przebywa w Niemczech. Warunkiem zamieszkania było opłacanie czynszu i dbałość o stan techniczny mieszkania. W lokalu tym S.W. mieszka od 1989r. i przeprowadziła jego gruntowny remont. W sierpniu 2004r. dowiedziała się, że S.Z. jest nowym właścicielem tego mieszkania i że nakazał jej jego opuszczenie. Nadto wyłączył gaz i prąd w związku z czym mieszkanie to straciło cechy lokalu mieszkalnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S.Z.. Zaskarżył powyższe postanowienie i wniósł o jego uchylenie. Zarzucił rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 15 ust. 2 i art. 9 ust. 2b ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 87, poz. 960). Skarżący zarzuca w uzasadnieniu skargi, że Wojewoda podobnie jak organ I instancji nie podał na czym polega wątpliwość prawna, która powinna być rozstrzygnięta w postępowaniu cywilnym. Podając okoliczności sprawy Wojewoda tak jakby uważał, iż konieczne jest w sprawie rozstrzygnięcie faktyczne, a nie prawne tak jak tego wymaga przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Tymczasem przedmiotem postępowania administracyjnego jest orzeczenie czy osoba, której dotyczy wniosek o wymeldowanie przebywa w lokalu z zamiarem stałego pobytu czy też występuje okoliczność faktyczna opuszczenia lokalu bez wymeldowania. Jednocześnie skarżący stawia pytanie, że gdyby pozwy S.W. nie zostały wniesione to organ także nie znalazłby podstawy do samodzielnego wydania decyzji i odesłałby strony na drogę postępowania cywilnego. Bowiem jeżeli w sprawie konieczne jest orzeczenie prejudycjalne to organ zawiesza postępowanie bez względu na to, czy takie postępowanie już się toczy czy dopiero powinno być wszczęte. Nadto skarżący zwrócił uwagę, iż z powództwem posesoryjnym, bo być może tak należy rozumieć pozew o " przywrócenie mediów" S.W. wystąpiła po upływie roku od opuszczenia przedmiotowego lokalu, a to oznacza, że jej roszczenie wygasło. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje: Skarga jest w pełni zasadna. Celem postępowania administracyjnego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Osiągnięcie tego celu poprzedza szereg czynności procesowych. Związek między nimi nie ma charakteru luźnego, lecz ścisły i celowy. Z tego względu mowa jest o postępowaniu administracyjnym jako łańcuchu czynności formalnych, przedsiębranych przez władzę administracyjną i osoby zainteresowane przy wykonywaniu przepisów prawa administracyjnego. Znaczenie ciągłości (stabilności) postępowania ustawodawca podkreśla poprzez ścisłą regulację instytucji utrudniających (ograniczających) osiągnięcie wypływającego z niej celu, lecz niezbędnych ze względu na różne zdarzenia czy okoliczności jakie mogą zaistnieć w toku postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego i ma ona charakter wyjątkowy i może być stosowana tylko wówczas, gdy zaistnieje jedna z enumeratywnie wymienionych w art. 97 §1 kpa przesłanek, a nadto tylko na czas niezbędny do usunięcia przeszkody procesowej i zakończenia postępowania przez wydanie decyzji – co jest przecież celem postępowania administracyjnego. Podstawą zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie przytoczona w rubrum postanowienia jest podstawa o charakterze przedmiotowym wynikająca z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W tym przypadku organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na zagadnienie wstępne składają się następujące cztery istotne elementy : 1. zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2. jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3. wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, 4. istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Czwarty element w/w konstrukcji zagadnienia wstępnego w istocie jest najważniejszy. Formułując wymóg istnienia zależności kodeks nie określa jej charakteru. Utarte jednak orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga związku przyczynowego bezpośredniego (patrz wyrok NSA z 26 stycznia 1993r. II SA 1678/92 ONSA 19984 Nr 2 poz. 55). Odnosząc się zatem do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić brak związku przyczynowego pomiędzy żądaniem wymeldowania S.W. a wytoczonymi powództwami cywilnymi. W żaden sposób powództwo o unieważnienie aktu notarialnego o przeniesienie własności lokalu mieszkalnego, gdzie stroną umowy nie była S.W., nie może mieć wpływu na jej wymeldowanie z mieszkania stanowiącego własność skarżącego. Jak trafnie wywodzi skarżący zameldowanie jest czynnością rejestracyjną nie stwarzającą uprawnień do lokalu, a jedynie kwestią pochodną od faktu stałego pobytu. Podobnie rzecz się ma z żądaniem odszkodowania bądź rozliczenia nakładów poniesionych na ten lokal. Natomiast powództwo posesoryjne niewątpliwie ma wpływ na postępowanie administracyjne, o wymeldowaniu bowiem świadczyć może o braku dobrowolności w opuszczeniu lokalu co winno być przedmiotem badania organu w tych sprawach. Jednakże sformułowanie pozwu o naprawienie szkody poprzez przywrócenie mediów i wypłacenie odszkodowania nie oznacza, iż S.W. z takim powództwem wystąpiła. Tym bardziej, że roszczenia posesoryjne nie można łączyć ani z wydaniem rzeczy, ani z powództwem o odszkodowanie (art. 478 i 479 kpc). Wreszcie, na co trafnie zwraca uwagę skarżący, z takim powództwem można skutecznie wystąpić w ciągu roku od chwili naruszenia posiadania pod rygorem wygaśnięcia roszczenia (art. 344 § 2 kodeksu cywilnego). W niniejszej sprawie organy administracji zgromadziły bogaty materiał dowodowy, który pozwala także na ocenę czy roszczenie o naruszenie posiadania wygasło. Zebrany materiał dowody w ocenie Sądu pozwala także organowi na wydanie decyzji merytorycznej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 87, poz. 960). Należy także zwrócić uwagę na uchybienia organów art. 107 kpa co do treści uzasadnienia postanowień zarówno organu I jak i II instancji. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie powinno zawierać wskazanie faktów, na których oparł się organ w zakresie stanu faktycznego, ale także uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Stwierdzając zatem naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 107 kpa na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd uwzględniając skargę uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta oraz określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd orzekł z mocy art. 200 wyżej cytowanej ustawy.