II SA/Go 454/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 23 marca 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni - powołując się na art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 – określanej dalej jako u.p.w.) oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 – określanego dalej jako r.o.u.w.) - ustaliło, w formie informacji rocznej nr [...] Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Spółce z o.o. (określanemu dalej jako PWiK lub skarżąca spółka), za okres 1 stycznia - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 913 zł, w tym: 912,50 zł za pobór wód podziemnych, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, zawartego w decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. Z informacji tej wynikało, iż jako podstawę swego wyliczenia PGW Wody Polskie przyjęło maksymalny pobór wody określony w pozwoleniu wodnoprawnym na godzinę, który przeliczył na sekundy. Jednocześnie w informacji tej wskazano, że opłatę należy uiścić na rachunek PGW Wody Polskie w czterech kwartalnych ratach. PWiK, nie zgadzając się z ustaloną wysokością opłaty za pobór wód podziemnych, wniosło reklamację. Zdaniem strony wysokość opłaty powinna być naliczona na podstawie "Q max rocznego", a nie "Q max godzinowego". Parametr jaki przyjęło PGW Wody Polskie odnosi się bowiem do chwilowego poboru i nigdy nie stanowi podstawy do poboru w takiej ilości przez 24 godziny na dobę i 365 dni w roku, ograniczenia wynikają z ustalonej w pozwoleniu wodnoprawnym ilości metrów sześciennych wody na rok. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] - powołując się na przepis art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2 u.p.w. i art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) - Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (określany dalej jako organ) określił PWIK za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 913 zł, w tym 912,50 zł za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż PWiK korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. wydanego przez Starostę na pobór wód podziemnych w ilości 18,0 m3/h. Podniósł również, iż zgodnie z art. 271 ust. 2 u.p.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Z § 15 pkt 1 r.o.u.w. wynika, że opłata za pobór wód podziemnych wynosi 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Opłata stała za pobór wód podziemnych została zatem określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 18,0 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0.00500000 m3/s. Organ wyjaśnił, że brak było podstaw do uznania reklamacji, gdyż w przypadku poboru wód w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 2 oraz ust. 3 u.p.w., tj. wyrażoną w m3/s maksymalną ilość wody, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego - dla ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód - należy przyjąć tę wielkość poboru wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Zdaniem organu stanowisko to znajduje uzasadnienie w funkcji opłaty stałej, którą jest powiązanie jej wysokości z maksymalną wielkością poboru wody, jaka może być pobrana z zasobów wodnych w jednostce czasu, stanowiącą także odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody w ramach tej usługi wodnej. Organ wyjaśnił, iż skoro wysokość opłaty stałej powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne, to tylko tak dokonane obliczenie opłaty stałej polegające na oparciu się na tej wielkości poboru wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę, stanowić będzie najwyższą wartość - jest zgodne z celem tej opłaty, a także koreluje wprost z treścią art. 271 ust. 2 oraz ust. 3 u.p.w. oraz § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a r.o.u.w., które posługują się pojęciem maksymalnego poboru wód. PWiK złożyło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 270 ust. 6 u.p.w. i art. 271 ust. 2 u.p.w. W uzasadnieniu skarżąca spółka powołała się na posiadane pozwolenie wodnoprawne na pobór wód wynikające z decyzji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] do którego jednak nie odnosiła się zaskarżona decyzja organu w niniejszej sprawie. Ponadto spółka uznała, iż wyliczenie zawarte w zaskarżonej decyzji za błędne z uwagi na przyjęcie jako podstawy wyliczenia "Q max godzinowe" zamiast "Q max roczne", bowiem ta wielkość stanowi maksymalny możliwy pobór wody z ujęcia. Skarżąca wskazała, iż wielkość poboru wody wyrażona jako maksymalna ilość m3 na godzinę pomimo swojej największej wartości godzinowej, odnosi się wyłącznie do poboru chwilowego, okresowego i nigdy nie stanowi podstawy do poboru wody w takiej ilości przez 24 godziny na dobę i 365 dni w roku, bowiem tak wyliczone wartości poboru wielokrotnie przekraczałyby możliwość maksymalnego poboru wody określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018r. - na wezwanie Sądu - organ poinformował, że opłata za usługi wodne (pobór wód podziemnych) dla MPWiK do pozwolenia wodnoprawnego nr [...] została naliczona na podstawie reklamacji, którą złożył Ośrodek Sportu i Wypoczynku (określany dalej jako OSiW). Organ wyjaśnił, iż w dniu [...] lutego 2018 r. wystawiono dla OSiW informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...]. W dniu 20 marca 2018 r. OSiW złożył reklamację do wystawionej opłaty, w której poinformował, że w dniu [...] października 2016 r. decyzją Burmistrza nr [...] został wygaszony trwały zarząd ustanowiony na rzecz OSiW. W związku z tym według organu od dnia 1 stycznia 2017 r. ujęcia wody i stacja uzdatniania wody z siecią wodociągową OSiW, zlokalizowane na działce nr [...], są użytkowane przez PWiK. Na tej podstawie organ przeniósł opłatę z pozwolenia wodnoprawnego nr [...] na PWiK, które nie wniosło sprzeciwu w związku z przeniesieniem. Na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. Sąd przeprowadził dowód z odpisu wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2017 r. i odpisu pisma Starosty z dnia [...] marca 2017r., z których wynikało, iż PWiK korzysta z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego OSiW zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 – określanego dalej jako u.p.w. z 2001 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli pod względem legalności w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora ZZ PGWWP określająca skarżącemu PWiK wysokość stałej opłaty za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego zawartego w decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], z dwóch studni głębinowych zlokalizowanych na działce nr [...]. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.p.w., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Ustawa ta jest wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r., ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000 r., str. 1 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 tej dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach u.p.w. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 267 pkt 1 u.p.w. jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w.). Stosownie do art. 270 ust. 1 u.p.w. opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 1 u.p.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. W myśl art. 273 ust. 1 u.p.w. podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji ( art. 273 ust. 6 u.p.w.). Na poziomie ogólnym art. 270 ust. 6 u.p.w. przesądził, że wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), przy czym wielolecie obejmuje co najmniej 20 lat hydrologicznych, oraz dostępnych zasobów wód podziemnych. Powyższy przepis konstruuje jedynie zasady ogólne, które zostały doprecyzowane – w odniesieniu do opłaty stałej – w dwóch kolejnych przepisach, tj. art. 271 ust. 2 i 3 u.p.w. (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym Prawie wodnym, Rozdział III, pkt 3.1) . Przy czym stosownie do art. 552 ust. 3 u.p.w. do dnia 31 grudnia 2019 r. Wody Polskie ustalają wysokość opłat za usługi wodne, nie uwzględniając średniego niskiego przepływu z wielolecia. Podstawę materialną określenia opłaty stałej w kontrolowanej decyzji stanowił art. 271 ust. 2 u.p.w., zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Spór między organem a skarżącą spółką koncentrował się w istocie wokół jednej kwestii, a mianowicie który z dwóch wskaźników maksymalnego poboru wód wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym - po przeliczeniu na 1m3/s - należało zastosować, tj. maksymalną ilość m3 na godzinę ("Q maksymalne godzinowe" wynoszące 18 m3/h) czy też maksymalną ilość m3 na rok ("Q maksymalne roczne" wynoszące 18240 m3/rok). Przepis art. 271 ust. 2 u.p.w. nakazuje uwzględniać przy obliczaniu wysokości opłaty stałej "maksymalną ilość wody podziemnej wyrażonej w m3/s". Wyraźnie w tym zakresie ustawodawca odwołuje się do pojęcia, którego używa również art. 403 ust. 2 pkt 1 u.p.w., który stanowi, iż w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. W kontrolowanej sprawie mieliśmy jednak do czynienia z pozwoleniem wodnoprawnym wydanym na gruncie u.p.w. z 2001 r., które na podstawie art. 545 ust. 7 u.p.w. pozostało w mocy. Pozwolenie to stosownie do art. 128 ust. 1 pkt 1 u.p.w. z 2001 r. określało ilość pobieranej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok, a więc nie zawierało wprost wskaźnika maksymalnej ilości wody w m3/s, o którym w art. 271 ust. 2 u.p.w. Dokonując wykładni tego przepisu należy stwierdzić, iż niewątpliwie ustawodawca w pierwszej jego części wskazując jaki parament trzeba uwzględnić w zakresie ilości wody przeprowadzając działanie arytmetyczne w postaci mnożenia nie odwołuje się do "dopuszczalnej ilości m3 na rok", czego odpowiednikiem jest w poprzednim pozwoleniu wodnoprawnym "maksymalna ilość m3 na rok". Stąd też stanowisko skarżącej spółki, iż właśnie tym wskaźnikiem należało się posłużyć przy przeliczaniu ilość m3 na sekundę, jest całkowicie nieuzasadnione. Ustawodawca odwołuje się w tym przepisie właśnie do maksymalnego chwilowego poboru ilości wody, a tą ilość określa w poprzednim pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik m3 na godzinę. Wobec tego zasadnie organ przeliczył ten ostatni wskaźnik na m3/s w celu określenia opłaty na podstawie art. 271 ust. 2 u.p.w. Skarżąca spółka w skardze podnosiła, że ustalona przez organ roczna opłata stała jest znacząco zawyżona, a wynikająca z tych obliczeń wielkość przekraczałaby wartości dopuszczalne w pozwoleniu wodnoprawnym. Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że opłata stała, już ze swej nazwy, ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej, czyli kwoty o ustalonej z góry wysokości. Nie jest związana z rzeczywistą ilością pobranej wody. Taki charakter ma tylko opłata zmienna, co wynika m.in. z treści art. 270 ust. 1 oraz art. 272 ust. 1 u.p.w. Zgodnie z powyższymi przepisami opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. W związku z powyższym, opłatę stałą należy scharakteryzować jako abonament za korzystanie z usług wodnych i jest ona odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych. Wprawdzie u.p.w. nie zawiera w swej treści takich określeń opłaty stałej, to cechy te jednoznacznie wynikają z analizy norm dotyczących opłat za usługi wodne. Nie zmienia tej oceny również treść art. 270 ust. 6 u.p.w., który wskazuje, iż wysokość opłaty od usług wodnych zależy od ilości pobranej wody. Podkreślić bowiem należy, iż jest to przepis ogólny odnoszący się zarówno do opłaty zmiennej, jak i stałej, a ponadto przed sformułowaniem "od ilości pobranej wody" używa on sfomułowanie "odpowiednio". Oznacza to, iż nie odnosi się ono do każdego rodzaju opłaty. Wadliwość zaskarżonej decyzji sprowadzała się do tego, iż organ nie uwzględnił, iż art. 270 ust. 6 u.p.w. wskazuje, iż wysokość opłaty za usługi wodne uzależnione jest m.in. od dostępnych zasobów wód podziemnych, a w art. 272 ust. 2 u.p.w. przy ustaleniu wysokości opłaty stałej poza dokonaniem powyższego działania arytmetycznego nakazuje również uwzględnienie stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Organ pominął tę część powyższych przepisów i nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie stosownie do art. 7, 77 § 1 k.p.a., nie dając temu w żaden sposób wyrazu w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Przy czym – co należy podkreślić – organ winien był wziąć pod uwagę, iż również treść art. 552 ust. 2 u.p.w., który stanowi, iż ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. W niniejszej sprawie organ ograniczył jedynie do analizy pozwolenia wodnoprawnego na podstawie którego spółka, nie odnosząc się do pomiarów i ustaleń wskazanych w pkt. 2 analizowanego przepisu w kontekście dostępności zasobów wodnych. Mając na uwadze powyższe naruszenia art. 270 ust. 6 in fine i art. 272 ust. 2 in fine u.p.w. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a, co odpowiednio miało (w odniesieniu do przepisów prawa materialnego) oraz mogło mieć (w odniesieniu do przepisów prawa procesowego) istotny wpływ na wynik postępowania, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - określanej dalej jako p.p.s.a.) - uchylił zaskarżoną decyzję ( pkt I wyroku). Jako, iż skarga została uwzględniona Sąd – na postawie art. 200 i art. 205 § 1 i 3 p.p.s.a.- zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki koszty postępowania ( pkt II wyroku), które sprowadzają się do wpisu od skargi, ustalonego zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).