II SA/Go 457/12

Dnia 11 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Starosta orzekł wobec M.J. o zawieszeniu prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego od [...] listopada 2000 r. do [...] lipca 2004 r. z powodu podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Decyzja wydana została na podstawie art. 37 n ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (DZ.U. z 1997 r. Nr 25 poz. 128 z póżn. zm.) i art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (DZ.U. z 2004 r.nr 120 poz. 1252) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że od dnia [...] lutego 1999 r. M.J. przyznany został zasiłek przedemerytalny, które to świadczenie pobierał do dnia [...] lipca 2004r. Z dniem [...] sierpnia 2004r. wypłatę zasiłku przedemerytalnego przejął Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W dniu 1 grudnia 2011 r. do organu wpłynęło pismo ZUS – u z informacją, iż w związku z wykonywaniem przez M.J. umowy zlecenia od [...] pażdziernika 2000 r. do [...] stycznia 2001 r., został on zgłoszony do ubezpieczenia. Osiągnięte z tego tytułu wynagrodzenie wynosiło - 350 zł za październik 2000 r. oraz 700 zł miesięcznie w okresie od listopada 2000 r. do [...] stycznia 2001 r. dalej organ wskazał na treść obowiązującego wówczas przepisu art. 37 n ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Najniższe miesięczne wynagrodzenie w miesiącach pażdzierniku, listopadzie i grudniu 2000 r. wynosiło 700 zł, natomiast od stycznia 2001r. wynosiło 760 zł. A zatem, stwierdził organ, wynagrodzenie strony od miesiąca listopada 2000r. było wyższe od połowy najniższego wynagrodzenia. Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt, że M.J. nie zgłosił w wymaganym terminie, czyli w ciągu 5 dni okoliczności podjęcia pracy i w związku z tym nie dokonał rejestracji po zakończeniu pracy, koniecznym było orzeczenie o zawieszeniu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] listopada 2000 r. do dnia [...] lipca 2004 r. Od powyższej decyzji M.J. wniósł odwołanie. Skarżący podniósł, iż wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji fakt podjęcia zatrudnienia w okresie od [...] listopada 2000 r. do [...] lutego 2001 r. zgłaszał w Urzędzie Pracy, jednak na tę okoliczność nie zachował żadnego dokutemu. Otrzymane wynagrodzenie rozliczył w Urzędzie Skarbowym. Zaskarżonej decyzji zarzucił przedawnienie roszczenia, brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz błędne określenie zawieszenie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Zdaniem skarżącego nie jest uzasadnione zawieszenie prawa do zasiłku na okres od [...] listopada do [...] lipca 2004 r. skoro pracę świadczył w okresie od polowy listopada 2000 r. do [...] lutego 2001 r., czyli przez 3, 5 miesiąca. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu fakt rozliczenia się z Urzędem Skarbowym za lata 2000 i 2001 nie stanowi przesłanki do uznania, że skarżący wywiązał się z obowiązków spoczywających na osobie posiadającej prawo do zasiłku przedemerytalnego. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia roszczenia, organ zauważył że niniejsze postępowanie dotyczy zawieszenia zasiłku przedemerytalnego, a nie dochodzenia roszczeń z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. Od powyższej decyzji M.J. wniósł skargę, w której w całości podtrzymał stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie merytorycznych rozważań należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądż naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2012 r., który na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty o zawieszeniu prawa M.J. do pobierania zasiłku przedemerytalnego od [...] listopada 2000 r. do [...] lipca 2004 r., z powodu podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. skarżącemu przyznane zostało prawo do zasiłku przedemerytalnego. Na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r., z dniem [...] sierpnia 2004 r. skarżący został wyłączony z ewidencji Powiatowego Urzędu Pracy, z powodu przejęcia wypłaty zasiłku przedemerytalnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Okolicznością w sprawie bezsporną jest, że w 2000 r. skarżący podjął pracę na umowę zlecenie, nadto że pracę tę wykonywał przez okres 3, 5 miesiąca. Z tytułu wykonywanej pracy skarżący otrzymał wynagrodzenie w wysokości 350 zł - za połowę miesiąca, oraz po 700 zł miesięcznie za pracę wykonywaną w następnym okresie. Według twierdzeń skarżącego, konsekwentnie podtrzymywanych również w treści skargi, pracę na umowę zlecenie wykonywał w okresie od [...] listopada 2000 r. do [...] lutego 2001r., natomiast z ustaleń organu wynika, że skarżący wykonywał pracę na umowę zlecenie od [...] pażdziernika 2000 r. do [...] stycznia 2001 r. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie pozwala na autorytatywne rozstrzygnięcie rozbieżności w powyższym zakresie, albowiem brak jest w nim pisma ZUS, na które powołują się organy administracyjne ustalając okres zawieszenia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Jednakże okoliczność ta nie miała w sprawie pierwszorzędnego znaczenia i nie stanowiła podstawy do uchylenia decyzji organów obydwu instancji. Stosownie do treści art. 37n. ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (DZ.U. z 1997 r. Nr 25 poz. 128 z póżn. zm.) – zwana dalej ustawą, w wersji obowiązującej od dnia 6 maja 2000 r. do dnia 31 grudnia 2000 r., prawo do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego ustaje z dniem niespełnienia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, z zastrzeżeniem ust. 2-3. W myśl ust. 2 art. 37n w przypadku podjęcia przez osobę uprawnioną do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub pozarolniczej działalności, prawo do pobierania zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu, z zastrzeżeniem ust. 3. Stosownie do treści ust. 3 art. 37n nie powoduje zawieszenia prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego: 1) podjęcie po okresie 3 miesięcy od dnia nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego - zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, a także odpłatne wykonywanie pracy w zarządach, w radach nadzorczych, komisjach i innych stanowiących organach osób prawnych, jeżeli dochody z tych źródeł nie przekraczają miesięcznie połowy najniższego wynagrodzenia, 2) osiąganie dochodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, z innych źródeł niż określone w pkt 1. Z dniem 1 stycznia 2001 r. treść przepisu art. 37 n uległa zmianie (Dz.U.2001.89.973 art. 1). W myśl art. 37n ust. 1, w wersji obowiązującej od wskazanej powyżej daty, prawo do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego ustaje z dniem niespełnienia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a. Zgodnie z ust. 2 w przypadku podjęcia przez osobę uprawnioną do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub pozarolniczej działalności, prawo do pobierania zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu, z zastrzeżeniem ust. 2a. Stosownie do treści ust. 2a. nie powoduje zawieszenia prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego: 1) podjęcie po okresie 3 miesięcy od dnia nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, a także odpłatne wykonywanie pracy w zarządach, w radach nadzorczych, komisjach i innych stanowiących organach osób prawnych, jeżeli dochody z tych źródeł nie przekraczają miesięcznie połowy najniższego wynagrodzenia, 2) osiąganie dochodów z innych źródeł niż określone w pkt 1, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, jeżeli dochody z tych źródeł nie przekraczają miesięcznie połowy najniższego wynagrodzenia. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, do którego ustawodawca odsyła w art. 37n ust. 1, zawiera definicję pojęcia bezrobotnego, przez które należy rozumieć osobę, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, z zastrzeżeniem lit. g, nieuczącą się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy, jeżeli: a) ukończyła 18 lat, z wyjątkiem młodocianych absolwentów, b) kobieta nie ukończyła 60 lat, a mężczyzna 65 lat, c) nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności nie pobiera zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, macierzyńskiego lub wychowawczego, d) nie jest właścicielem lub posiadaczem (samoistnym lub zależnym) nieruchomości rolnej w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe, lub nie podlega ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe, e) nie jest właścicielem lub posiadaczem (samoistnym lub zależnym) gospodarstwa stanowiącego dział specjalny produkcji rolnej w rozumieniu przepisów podatkowych, chyba że dochód z działów specjalnych produkcji rolnej, obliczony dla ustalenia podatku dochodowego od osób fizycznych, nie przekracza wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 2,0 ha przeliczeniowych, ustalonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o podatku rolnym, lub nie podlega ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w takim gospodarstwie, f) nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników, lub zaopatrzenia emerytalnego, g) jest osobą niepełnosprawną, której stan zdrowia pozwala na podjęcie zatrudnienia co najmniej w połowie wymiaru czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, h) nie jest osobą tymczasowo aresztowaną lub nie odbywa kary pozbawienia wolności, i) nie uzyskuje miesięcznie dochodu w wysokości przekraczającej połowę najniższego wynagrodzenia, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, z zastrzeżeniem lit. d, j) nie pobiera, na podstawie przepisów o pomocy społecznej, zasiłku stałego, k) nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. Organy obydwu instancji błędnie przyjęły, iż fakt podjęcia przez skarżącego pracy zarobkowej skutkował utratę przez niego statusu osoby bezrobotnej (albowiem skarżący nie spełniał już warunków o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy dotyczących osoby bezrobotnej). Nadto nie powiadomienie organu o fakcie podjęcia pracy, do czego skarżący był zobowiązany na podstawie art. 26 ustawy, w ocenie organu skutkowało zawieszeniem prawa do zasiłku przedemerytalnego do dnia [...] lipca 2004r., czyli do daty końcowej wypłaty tego świadczenia przez Powiatowy Urząd Pracy. Powyższe stanowisko organów obydwu instancji oparte zostało na błędnej interpretacji przepisu art. 37 n ustawy. Należy zauważyć, że norma prawna wynikająca z przepisów art. 37n ust.1 i ust. 2 odnosi się do dwóch odrębnych instytucji prawnych, czyli kolejno - ustania prawa do zasiłku przedemerytalnego i zawieszenia tegoż prawa. Ustanie prawa do zasiłku przedemerytalnego następuje w wyniku wystąpienia przykładowo takich zdarzeń jak osiągnięcie wieku uprawniającego do emerytury, czyli w wypadku kobiety ukończenie 60 roku życia, a w wypadku mężczyzny 65 roku życia, nabycie prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej. Ustanie prawa do zasiłku powoduje wyłączenie karty rejestracyjnej danej osoby z ewidencji Powiatowego Urzędu Pracy. Z regulacji wynikającej z art. 37n ust. 1, który odnosi się do ustania prawa do zasiłku, ustawodawca wyłączył przypadek podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ustanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, o którym mowa w art. 37nust.1, następuje z zastrzeżeniem przypadków określonych w ust. 2 i 2a. Z kolei w ust. 2 mowa jest o tym, że prawo do zasiłku przedemerytalnego ulega zawieszeniu jeżeli osoba uprawniona podjęła zatrudnienie, inną pracę zarobkową lub pozarolniczą działalność. Zawieszenie tegoż prawa następuje w wypadku osiągnięcia z tego tytułu dochodu w wysokości przekraczającej miesięcznie połowę najniższego wynagrodzenia, a contrario - zawieszenie tegoż prawa nie ma miejsca w sytuacji, gdy dochód osiągnięty z tego tytułu jest niższy niż połowa najniższego wynagrodzenia. A zatem z powyższych regulacji wynika, że pomimo iż na skutek podjęcia zatrudnienia beneficjent świadczenia nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, to jednak prawo do świadczenia emerytalnego podlega wobec niego zawieszeniu, a nie ustaniu. Powyższa konstatacja ma zasadnicze znaczenie dla oceny skutków poszczególnych instytucji prawnych wynikających z art. 37n ust. 1 i ust. 2 ustawy. Zawieszenie prawa do zasiłku przedemerytalnego następuje na okres podjęcia pracy i osiągania określonego dochodu, albowiem w związku z tymi faktami beneficjent świadczenia nie spełnia warunku bycia osobą bezrobotną, w myśl art. 2 ust. 1 pkt ustawy. Zawieszenie prawa łączy się nierozerwalnie z określoną sytuacją faktyczną i prawną beneficjenta, w sytuacji gdy okoliczności ulegną zmianie organ administracyjny ma obowiązek orzec o utracie prawa bądź o podjęciu wypłaty przyznanego wcześniej zasiłku przedemerytalnego. Zawieszenie, jak wynika z samej definicji tego pojęcia, oznacza okres przejściowy, którego upływ może doprowadzić do kolejnej zmiany sytuacji faktycznej i prawnej beneficjenta. W świetle przytoczonych powyżej przepisów ustawy, zawieszenie prawa do zasiłku przedemerytalnego ma związek z podjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez beneficjenta świadczenia, a zatem wobec ustania sytuacji powodującej zawieszenie, prawo to powinno być osobie przywrócone. Wreszcie, należy to zauważyć, że zawieszenie prawa do zasiłku przedemerytalnego nie skutkuje wyłączeniem karty rejestracyjnej danej osoby z ewidencji Powiatowego Urzędu Pracy. Powyższe rozróżnienie skutków ustania i zawieszenia prawa ma istotne znaczenie w analizowanej sprawie administracyjnej. Należy przypomnieć, że na mocy art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (DZ.U. z 2004 Nr 120 poz. 1252) z dniem 1 sierpnia Zakład Ubezpieczeń Społecznych przejął zadania związane z przyznaniem i wypłatą świadczeń przedemerytalnych. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów obydwu instancji, zgodnie z którym niewywiązanie się przez skarżącego z obowiązku powiadomienia go o podjęciu zatrudnienia (art. 26 ustawy) skutkuje zawieszeniem prawa do zasiłku na okres od daty podjęcia zatrudnienia do czasu ujawnienia tej okoliczności. Ustawa nie daje podstaw do przeprowadzenia takiej interpretacji jej przepisów. Powyższe oznaczałoby de facto ustanie prawa do zasiłku, a takiej sankcji za niewywiązanie się z obowiązku wynikającego z art. 26 ustawa nie przewiduje. Skutek w postaci zawieszenia prawa do zasiłku następuje natomiast na okres podjęcia zatrudnienia i osiągania z tego tytułu dochodu w wysokości określonej w ustawie, czyli w okresie kiedy osoba nie spełnia warunków o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA/735/98 Lex nr 41874. NSA zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym pobrany zasiłek dla bezrobotnego, za okres gdy dana osoba korzystała z zasiłku chorobowego i o tym fakcie nie powiadomiła organu, należy uznać za świadczenie nienależne w myśl art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy. Sąd wyrażnie wypowiedział się, iż świadczenie to jest nienależne, ale za okres jednoczesnego pobierania zasiłku dla bezrobotnego oraz zasiłku chorobowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2c ustawy w danym okresie skarżący nie mógł być uznany za osobę bezrobotną. Wprawdzie w przytoczonym orzeczeniu NSA mowa jest o zasiłku dla bezrobotnych oraz zasiłku chorobowym jednak zasada ta odnosi się również do pozostałych świadczeń przysługujących osobie spełniającej warunki do zakwalifikowania jako osoby bezrobotnej. Z powyższych względów decyzje organów obydwu instancji nie były zgodne z prawem. W pozostałym zakresie, dotyczącym zgłaszanego przez skarżącego zarzutu przedawnienia oraz faktu ujawnienia osiągniętego dochodu w urzędzie Skarbowym, stanowisko organu było prawidłowe. Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 37n ust. 2 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię. Powyższa wadliwość miała wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziła do nieprawidłowego ustalenia oraz określenia w decyzji okresu zawieszenia prawa skarżącego do pobierania zasiłku przedemerytalnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 134 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje obydwu instancji. Na mocy art. 152 orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.