II SA/Go 459/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant asystent sędziego Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. i Z.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Go 459/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. Nr [...] o warunkach zabudowy, po rozpatrzeniu wniosku "P.H.U. T- spółka cywilna W.B., K.G, M.H.", organ I instancji -Burmistrz miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży około 85,0 m2 w zabudowie plombowej z pasażem, na działce nr [...]. Decyzja ta została doręczona stronom postępowania zamieszkującym lub mającym swą siedzibę na terenie miasta w dniu [...] kwietnia 2006 roku . Na zwrotnym poświadczeniu odbioru ( dowód doręczenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 roku sprawa [...]) decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 roku adresowanym do J. i Z.P. widnieje jako data doręczenia tej decyzji "[...] kwietnia 2006 roku". W miejscu przeznaczonym na czytelny podpis widnieje składający się z dwóch słów zapis wykonany pismem ręcznym . Odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 roku J. i Z.P. nadali na poczcie w dniu [...] kwietnia 2006 roku, zaskarżając ją w części odnoszącej się do pkt 2.4 tj. wymagań dotyczących interesów osób trzecich w części, w której nie uwzględnia ona zapewnienia skarżącym dostępu do drogi publicznej. Ponosząc powyższy zarzut skarżący wnieśli o zobowiązanie wnioskodawców do zapewnienia im dojazdu do drogi publicznej. Organ l instancji, przekazując odwołanie J. i Z.P. organowi II instancji w piśmie z dnia [...] maja 2006 roku stwierdził, powołując się na przepisy art. 44 par. 1 pkt 2 i par. 2 kpa, iż odwołanie to zostało wniesione w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2006r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż wyrażone obawy strony odwołującej dotyczące dostępności do drogi publicznej, linii zabudowy oraz dostępności światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w przypadku zagospodarowania działki sąsiedniej są przedwczesne, na tym etapie postępowania. Zagwarantowanie ochrony interesów osób trzecich w tej mierze należy do następnego etapu postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę w tym zatwierdzenia projektu budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził także, iż ustanowienie drogi koniecznej na cudzej nieruchomości należy do właściwości sądów powszechnych, a przyjęcie stanowiska odwołujących prowadziłoby do bezpodstawnej ingerencji zagospodarowania w tym względzie w cudzą własność. Organ II instancji wskazał także, iż odwołujący w następnym toku postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę będą mogli skutecznie w ramach wskazanych przepisów prawa materialnego domagać się ochrony swoich praw- podnoszonych w odwołaniu. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. i Z.P. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji- w zakresie w jakim powinna zawierać warunki gwarantujące ochronę interesów osób trzecich przy planowaniu inwestycji- skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717 z późn. zm). Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy w zaskarżonej części organowi l instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu II instancji, iż nakładem własnych starań mogą w przyszłości domagać się ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej, a ich zarzuty dotyczące realizacji inwestycji mogą zostać uwzględnione na kolejnym etapie postępowania. Wywodzili, iż z ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu przestrzennym jak i z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami wynika, iż działka budowlana jest działką, która z istoty rzeczy posiada odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Okoliczność ta nie może być pominięta i już na etapie ustalania warunków zabudowy, a więc w zaskarżonej decyzji powinny znajdować się zapisy gwarantujące skarżącym zachowanie odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Potencjalna możliwość ustanowienia w postępowaniu sądowym odpowiedniej służebności nie zmienia faktu, że wnioskodawca nie może domagać się takiego ustalenia warunków zabudowy, którego skutkiem jest pozbawienie czy znaczne utrudnienie skarżącym dostępu do drogi publicznej, gwarantowanego wskazanymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 roku skarżący Z.P. oświadczył, iż zapis ręczny widniejący na zwrotnym poświadczeniu odbioru decyzji (dowód doręczenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 roku sprawa [...]) w miejscu przeznaczonym na czytelny podpis adresata nie jest jego podpisem, nie może też określić czy jest to podpis któregoś z domowników. Zamieszkuje wraz z żoną w domu jednorodzinnym na którym znajduje się skrzynka pocztowa przeznaczona na korespondencję. Oświadczył równocześnie, iż decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 roku, skierowaną do J. i Z.P. otrzymał w dniu [...] kwietnia 2006 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona o tyle, że jej wniesienie skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. W myśl przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U 2002 , Nr 153 poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola, o której mowa o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do przepisu art. 15 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz.U.00.98.1071) zwanej dalej kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Od decyzji organu l instancji przysługuje stronie odwołanie do organu II instancji. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia stronie decyzji za pośrednictwem organu, który wydal zaskarżoną decyzję ( art. 129 par. 2 kpa ). Na organie tym ciąży obowiązek przekazania odwołania organowi II instancji stosownie do przepisu art. 133 kpa. Organ II instancji, po przekazaniu mu odwołania, zobowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od decyzji organu l instancji zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a w przypadku uchybienia terminu - do stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Przepis art. 134 kpa stanowi bowiem, że organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu l instancji. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji uznał, rozpoznając sprawę merytorycznie , iż odwołanie skarżących od decyzji organu l instancji zostało złożone w obowiązującym terminie. Tymczasem z akt sprawy, na podstawie których orzeka sąd (art. 133 par. 1 ppsa ) nie wynika by doręczenie J. i Z. Pityńskim odpisu decyzji odbyło się w trybie doręczenia zastępczego ( art. 44 par. 1 pkt 2 i par. 2 kpa ). Z dowodu doręczenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 roku sprawa [...]), że decyzja organu l instancji została skarżącym doręczona w dacie widniejącej na tym dowodzie tj. w dniu [...] kwietnia 2006 roku. Wobec braku na dowodzie doręczenia - w wyniku uchybień organu doręczającego - czytelnego podpisu osoby odbierającej zaistniała wątpliwość, kto faktycznie odebrał decyzję. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 roku Z.P. przyznał, iż skarżący otrzymali ją w dniu 13 kwietnia 2006 roku. Decyzja zawierała pouczenie o terminie i trybie wniesienia odwołania. Termin 14 dniowy do wniesienia odwołania upłynął zatem skarżącym z dniem 27 kwietnia 2006 roku ( czwartek ). Odwołanie skarżący nadali w urzędzie pocztowym w dniu 28 kwietnia 2006 roku, co wynika z zamieszczonej na kopercie daty stempli pocztowych. W złożonym odwołaniu skarżący nie zgłosili wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji organ II instancji powinien był w trybie wskazanego przepisu art. 134 kpa wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania. Uchybienie ustawowego terminu do złożenia odwołania powoduje jego bezskuteczność, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu l instancji. Rozpoznanie przez organ II instancji odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowi rażące naruszenie prawa ( art. 156 par. 1 pkt 2 kpa ). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a więc decyzji , która korzysta z ochrony trwałości zgodnie z przepisem art. 16 kpa ( wyrok NSA cyt. powyżej oraz wyrok NSA z dnia 10 września 2001 Il SA 1866/00 publ. LEX nr 55303). Skoro zatem w sprawie niniejszej skarżący złożyli odwołanie z przekroczeniem terminu, a mimo to organ II instancji je rozpoznał, to wydanie zaskarżonej skargą decyzji z dnia [...] maja 2006 roku nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa bowiem decyzja organu II instancji dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją tj decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r., nr [...]. Tym samym decyzja organu H instancji była dotknięta wadą prawną skutkującą jej nieważnością. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 2 ppsa, zgodnie z którym sąd , uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast stosownie do przepisu art. 152 ppsa sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał wobec braku w tym zakresie wniosku skarżących, reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika .