II SA/Go 459/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. adwokatowi W.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej (Dyrektor OPS), działający z upoważnienia Burmistrza, przyznał Z.M. zasiłek rodzinny oraz dodatek do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka – K.L. w kwocie 279,50 zł miesięcznie na okres od [...] grudnia 2017 r. do [...] października 2018 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] Dyrektor OPS, powołując się na art. 4 do 6, art. 27 ust. 7, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1952), uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z przepisami przywołanymi w podstawie prawnej decyzji, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 674 zł lub 746 zł, jeżeli w składzie rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności. Po przytoczeniu treści wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych organ ten wskazał, że [...] grudnia 2017r. strona zgłosiła uzyskanie dochodu z tytułu podjęcia zatrudnienia od grudnia 2017. Miesięczna kwota dochodu uzyskanego wyniosła 802,50 zł. Dochód ten należało doliczyć do miesięcznej kwoty dochodu z 2016 r. (renta). Aktualny dochód na osobę w rodzinie strony stanowi 1.079,50 zł i przekroczył kryterium uprawniające do pobierania zasiłku rodzinnego (674,00 zł). Rozpatrując wniosek strony o świadczenia rodzinne ustalono, co następuje: a) łączna kwota zasiłków wraz z dodatkami na okres od 2018-02-[...] do 2018-10-[...] wynosi 288 zł miesięcznie (zasiłek rodzinny 95 zł oraz dodatek z tytułu samotnego wychowywania 193 zł), b) dochód rodziny wynosi -2.599 zł miesięcznie, c) kryterium dochodowe dla dwuosobowej rodziny wynosi 1.348 zł d) przekroczenie wynosi 811 zł miesięcznie, e) różnica między kwotą z pkt a i pkt d jest niższa niż 20zł, co powoduje utratę uprawnień do zasiłku rodzinnego. W świetle art. 24 ust.7 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę przedmiotowego wsparcia, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od momentu uzyskania dochodu. W związku z powyższym świadczenia rodzinne nie przysługują od lutego br. 2. Od powyższej decyzji Z.M. złożyła odwołanie, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu. Odwołująca wskazała, iż dochodem w rodzinie jest tylko 480,93 zł z tytułu pracy w wymiarze ½ etatu i renta syna w kwocie 528,09 zł. Podała, że nie posiada innych dochodów, samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe i sama wychowuje małoletnie dziecko i wniosła o ponowne przeliczenie dochodu w rodzinie. 3. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych właściwy organ może bez zgody zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W sytuacji, gdy zdaniem organ uległa zmianie sytuacja dochodowa, skutkująca utratą prawa do świadczenia rodzinnego, organ winien przy zastosowaniu przepisów k.p.a. bezspornie tę okoliczność udowodnić. W ocenie Kolegium organ administracji w toku postępowania naruszył przepisy dowodowe i nie wyjaśnił oraz nie uzasadnił wyliczenia dochodu rodziny strony w przeliczeniu na osobę prowadzącego do przekroczenia kryterium dochodowego i skutkującego utratą nabytego prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji podał, że dochód rodziny wynosi 2.159 zł miesięcznie, a kryterium dochodowe dla dwuosobowej rodziny wynosi 1.348 zł. W świetle obowiązujących przepisów kryterium dochodowe wynosi 754 zł, tym samym kryterium dochodowe dwuosobowej rodziny wynosi 1508 zł. Na obecny dochód strony składa się otrzymywana renta (organ nie podał w jakiej wysokości) oraz miesięczny dochód z uzyskanej pracy przez stronę w wysokości 802,50 zł. Zatem organ I instancji nie dokonał precyzyjnego i czytelnego zobrazowania danych przyjętych do ustalenia dochodu i jego wyliczenia w rodzinie strony, które przedstawił w swej decyzji. Tym samym naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Kolegium braki w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji nie mogły być usunięte przez organ odwoławczy, gdyż przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie przekraczałoby ramy postępowania odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.). 4. Od powyższej decyzji Z.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sprzeciw, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Kolegium. Strona wskazała na okoliczności przyznania jej świadczenia i wyraziła niezrozumienie okoliczności odebrania jej powyższego świadczenia. Zdaniem strony nie przekroczyła ona wymaganego do przyznania świadczenia dochodu, mając na uwadze, iż jedyne źródła dochodu jej rodziny to wynagrodzenie z tytułu pracy na ½ etatu i renta syna. Wraz ze sprzeciwem strona złożyła do Sądu wniosek o przyznanie prawa pomocy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. na rzecz skarżącej ustanowiony został adwokat, którym dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej wyznaczył adwokata W.K.. Na rozprawie w dniu [...] października 2018 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że wnosi i wywodzi jak w sprzeciwie, domagając się przyznania zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz .U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto stosownie do art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. 6. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. 7. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko Kolegium, co do istotnej wadliwości sporządzonego przez organ I instancji uzasadnienia. Nie wskazuje bowiem ono faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł stwierdzając przekroczenie przez skarżącą progu dochodowego, powyżej którego zasiłek rodzinny oraz dodatek do tego zasiłku nie przysługują. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia nie tylko minimum warsztatowego, ale świadczy również o nienależytym, dalekim od współczesnych standardów stawianych administracji wykonywaniu powierzonych temu organowi zadań. Zrozumiała jest więc krytyka, którą zawiera się w motywach decyzji Kolegium. Jednak w świetle treści art. 138 § 2 k.p.a. tego rodzaju wady nie stanowią podstawy uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż możliwe, a nawet nakazane jest - w świetle art. 138 § 1 oraz § 2b w takiej sytuacji, po ewentualnym uzupełnieniu postępowania dowodowego - sporządzenie uzasadnienia przez organ odwoławczy zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Analiza akt administracyjnych oraz akt administracyjnych drugiej sprawy strony rozpatrywanej przez tutejszy Sąd (II SA/Go 460/18) dotyczącej świadczenia wychowawczego wskazuje, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe i zgromadził niezbędną dokumentację określającą wysokość dochodów skarżącej, a nawet dokonał wyliczenia tych dochodów w odrębnym dokumencie, a jedynie nie przeniósł powyższych informacji do uzasadnienia decyzji. Zatem organ odwoławczy mógł i powinien był zweryfikować dokumenty zgromadzone przez organ I instancji w związku z zarzutami skarżącej zawartymi w odwołaniu i przedłożonym przez nią nowym zaświadczeniem o zarobkach. Przeprowadzenie postępowania dowodowego i orzeczenie merytoryczne w tym zakresie nie przekraczało kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. i było w pełni uprawnione. Nie byłoby to przeszkodą do zawarcia w uzasadnieniu wydanej decyzji uzasadnionej krytyki decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.(pkt I). Rozstrzygnięcie o przyznanym pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzeniu (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 i 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia MS z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.).