II SA/Go 462/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z [...] marca 2017 r. Stowarzyszenie [...], zwróciło się do Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako OW NFZ) o udzielenie informacji publicznej w postaci przekazania danych: 1. informacji o zawartych umowach w okresie od [...] września 2016 do [...] marca 2017 r. poprzez podanie strony każdej umowy, daty zawarcia umowy, przedmiotu każdej umowy, kwoty na jaką zawarta została każda umowa, 2. skanów dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających za okres [...] lutego 2017 r. do [...] marca 2017 r., 3. listy imion i nazwisk pracowników, którzy w 2016 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika, 4. kalendarza spotkań Dyrektora Oddziału NFZ za okres od [...] września 2016 do [...] marca 2017 r. albo podania każdego spotkania z tego kalendarza poprzez podanie daty, godziny, z kim było spotkanie, 5. informacji o delegacjach (wyjazdów służbowych) pracowników w okresie od [...] września 2016 do [...] marca 2017 r. poprzez podanie imienia, nazwiska pracownika oraz celu delegacji (wyjazdów służbowych) i miejsca wyjazdu, 6. protokołów/notatek z narad kierownictwa oddziału NFZ za okres od [...] września 2016 do [...] marca 2017 r. W dniu 21 marca 2017 r. OW NFZ udostępnił wnioskodawcy zanonimizowany wykaz delegacji służbowych pracowników Oddziału ze wskazanego okresu tj. od dnia [...] września 2016 roku do dnia [...] marca 2017 roku, zawierający w swojej treści cel oraz miejsce wyjazdu. Decyzją z [...] marca 2017 r., Nr [...] Dyrektor OW NFZ, działając na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 1764 – dalej jako u.d.i.p.), w związku z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 1793 ze zm.) oraz art. 107 § 1 k.p.a., odmówił udostępnienia w formie elektronicznej informacji publicznej w zakresie przekazania imion i nazwisk pracowników Oddziału na wykazie delegacji służbowych. Jednocześnie wskazał, że decyzja dotyczy wyłącznie punktu 5 wniosku. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor OW NFZ wyjaśnił, że w kontekście informacji publicznej w zakresie delegacji (wyjazdów służbowych) wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, albowiem związana jest z funkcjonowaniem organu oraz wydatkowaniem środków publicznych. Jednocześnie organ zauważył, że wniosek dotyczy pracowników Oddziału, którzy wykonują funkcje pomocnicze i nie są oni funkcjonariuszami publicznymi i nie pełnią funkcji publicznych. W ocenie organu imię i nazwisko pracownika w połączeniu z miejscem jego pobytu w określonej dacie, należy do sfery prywatnej i podlega ochronie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosło Stowarzyszenie [...], zarzucając organowi I instancji naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nadmierne ograniczenie tego prawa oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez zbyt szerokie zastosowanie przesłanki ochrony prywatności osoby fizycznej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor OW NFZ decyzją z [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2017 r., Nr [...]. Organ wyjaśnił, że rozbieżność między wnioskodawcą a organem I instancji w ocenie charakteru wniosku wynika z odmiennej interpretacji dwóch zagwarantowanych konstytucyjnie uprawnień obywatela. W art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarantuje się prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej obejmujące m.in. dostęp do dokumentów, w tym dostęp do zamieszczonych w nich imion i nazwisk. W art. 47 Konstytucji RP zapewnia się natomiast ochronę prawną życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia. Nie budzi wątpliwości w ocenie organu, że imię i nazwisko mieścić się może zarówno w zakresie żądania informacji publicznej, jak też należy do chronionej w art. 47 Konstytucji RP sfery życia prywatnego. Z tego powodu prawodawca mając świadomość wystąpienia takiego konfliktu, w art. 51 ust. 1 Konstytucji RP ustanowił zakaz ujawniania informacji dotyczących osoby inaczej niż na podstawie ustawy, a w art. 61 ust. 3 upoważnił ustawodawcę do uzupełnienia określenia granic prawa do informacji z uwagi na potrzebę zharmonizowania tego prawa z wolnościami, zasadami i innymi prawami konstytucyjnymi. Przejawem zaś ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Organ uwzględniając, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, której ograniczenie może nastąpić tylko na mocy ustawy przyjął, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych (w tym właśnie imienia i nazwiska) winno ograniczać się wyłącznie do takich sytuacji, które wskazane zostały w ww. przepisie. Wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne nie uzasadniają jednak, według treści art. 5 ust. 2 u. d.i.p., pozbawienia ochrony prywatności osób, które nie pełnią funkcji publicznych, nie mają związku z pełnieniem tych funkcji, w tym na warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej praw. Z zestawienia dwóch wartości tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, wyprowadzono w orzecznictwie wniosek, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych poprzez tzw. anonimizację danych wrażliwych. W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie [...] wniosło o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2017 r., Nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nadmierne ograniczenie tego prawa, – art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy poprzez zbyt szerokie zastosowanie przesłanki ochrony prywatności osoby fizycznej. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że imię i nazwisko pracownika należy zarówno do sfery prywatnej, jak i publicznej. Przyporządkowanie nazwiska do sfery prywatnej prowadziłoby do tak absurdalnych konsekwencji, jak niemożność poznania nazwisk pracowników urzędu. W przypadku zaś zaistnienia konfliktu między wartościami - takimi jak ochrona prywatności, a prawem do informacji publicznej - należy dokonać każdorazowego wyważenia tych wartości, aby nie doszło do naruszenia istoty żadnej z nich. Stowarzyszenie podkreśliło, że należy mieć przy tym na względzie szczególną rolę dostępu do informacji, wyrażoną przez ustawodawcę szerokim zakresem przedmiotowym pojęcia, które rozciąga się na wszystkie informacje dotyczące spraw publicznych. O ile art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w istocie wprowadza ograniczenie jawności w celu ochrony prywatności osoby fizycznej, tak zastosowane kryterium ma charakter negatywny, to znaczy dopóki nie dochodzi do spełnienia przesłanek, nie można mówić o ograniczeniu jawności. W ocenie strony skarżącej sam fakt, iż informacja dotyczy pracowników niepełniących funkcji publicznych, nie stanowi wystarczającej przesłanki do wyłączenia jawności. W decyzji z [...] marca 2017 r. organ niezasadnie przyjął, iż ze względu na fakt, iż punkt 5 wniosku dotyczy pracowników niepełniących funkcji publicznych, imię i nazwisko pracowników w połączeniu z miejscem pobytu w określonym czasie, informacja ta podlega ochronie i ograniczeniu na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ pominął więc generalny, ograniczany tylko w sytuacjach stanowiących wyjątek od normy charakter dostępu do informacji publicznej, uznając, że sama okoliczność wystąpienia aspektu prywatnego jest wystarczająca do wyłączenia jawności. W przedmiotowej sprawie organ założył, że sam fakt nabycia jakiejkolwiek wiedzy o sferze prywatnej pracownika stanowi wystarczającą przesłankę, by ograniczyć dostęp do informacji publicznej. Tym samym naruszone zostały przepisy Konstytucji RP oraz u.d.i.p. Odpowiadając na skargę Dyrektor OW NFZ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny t.j. Dz. U 2017.1369; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2017 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia z [...] marca 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk pracowników Oddziału na wykazie delegacji służbowych. W sprawie bezsporne jest, że Dyrektor Oddziału NFZ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2016.1764 j.t., dalej jako u.d.i.p.) albowiem wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Spór dotyczy wyłącznie tego, czy ograniczenie określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. obejmuje udostępnienia danych pracowników Oddziału na wykazie wyjazdów służbowych. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. ud.i.p. należy odczytywać w związku z treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Dostęp do informacji publicznej nie ma zatem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, a ustawodawca, dążąc do pogodzenia podmiotowego uprawnienia do prywatności z prawem dostępu do informacji publicznej, uregulował tę kwestię w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie. Jak stanowi art. 47 Konstytucji RP, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany, inaczej niż na podstawie ustawy, do ujawniania informacji dotyczących jego osoby oraz, że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Ponieważ ustawodawca nie określił w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej", dla oceny tej przesłanki jako elementu ograniczającego prawo do informacji publiczne, konieczna jest analiza innych aktów ustawowych, a w szczególności ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. 2016.922 z późn. zm.). Z art. 1 tej ustawy wynika, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Należy przyjąć, że przetwarzanie danych, w tym i ich udostępnianie "ze względu na dobro publiczne" koresponduje - gdy chodzi o dostęp do informacji publicznej – z treścią art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, tj. osoby, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne, to nie ulega wątpliwości, że takie dane, jak imię i nazwisko osoby fizycznej są danymi osobowymi i dotyczą sfery prywatności tej osoby (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., I OSK 667/09, LEX nr 588798; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2008 r., I OSK 1365/06, LEX nr 453453). Dane osobowe mieszczą się zatem w zakresie pojęcia "prywatności osoby fizycznej". Odnosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż wniosek skarżącego Stowarzyszenia w zakresie dotyczącym danych osobowych osób wyjeżdżających służbowo, obejmował informacje podlegające ochronie, w ramach ochrony prawa do prywatności. Niewątpliwie bowiem informacje o miejscu przebywania danej osoby w określonym czasie stanowią informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. W konsekwencji należało przyjąć, że prawo do informacji publicznej podlegało ograniczeniu w zakresie udostępnienia tych danych, chyba że chodziłoby o informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, bądź przypadek, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego im prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było sporne, że osoby, których dotyczył wniosek nie pełnią funkcji publicznych i nie zrezygnowały z prawa do ochrony ich prywatności. Należy przy tym zauważyć, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. (I OSK 1530/14, OSP 2017/5/53) przepisy prawa nie wymagają zwracania się przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do osób, których dotyczą żądane informacje, z pytaniem o to, czy rezygnują z prawa do ochrony ich prywatności, w myśl art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p. Uzyskanie rezygnacji z przysługującego jednostce prawa do ochrony jej prywatności powinno być przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, a nie podmiotu zobowiązanego. Wobec powyższego dysponent informacji publicznej po ustaleniu, że osoby z kręgu objętego wnioskiem nie pełnią funkcji publicznych, mając na względzie ograniczenia dostępu do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawidłowo wydał w tym przedmiocie stosowne rozstrzygnięcie na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. udostępniając informację po usunięciu danych chronionych, czyli tzw. anonimizacji. Należy zauważyć, że z zestawienia dwóch wartości tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu zastosowana przez organ tzw. anonimizacja danych wrażliwych. Dokonanie takiej anonimizacji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie uniemożliwia związanych z kontrolą społeczną nad wydatkami publicznymi w zakresie wyjazdów służbowych albowiem z udzielonej informacji, także po zanonimizowaniu, wynika jakie środki były wydatkowane oraz kiedy i w jakim celu były podejmowane wyjazdy służbowe. W tym stanie rzeczy, z przyczyn wskazanych wyżej, na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalono skargę.