II SA/Go 463/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2025 r. Burmistrz [...], powołując się m.in. na art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40 ust. 2-3, art. 106 ust. 1, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1283), przyznał K.Z. zasiłek celowy w kwocie 15.500 zł z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta wydana została po uprzednim uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. jako niezawierającej informacji dotyczącej stwierdzonych szkód i ich rozmiarów oraz wykazania sposobu ustalenia przyznanego nią zasiłku celowego. Uzasadniając decyzję z dnia [...] marca 2025 r. Burmistrz wskazał, iż dnia 23 września 2024 r. K.Z. zwrócił się do tego organu o udzielenie pomocy finansowej na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego w wyniku powodzi mającej miejsce w gminie [...] we wrześniu 2024 r. We wniosku wskazano na zniszczenia obejmujące meble, podłogi, tarasy, kostkę brukową, ogrodzenie, ogród, piwnicę, piec. Organ ustalił, że teren, na którym posadowiony jest budynek ujęty jest w rozporządzeniu Rady Ministra z dnia 28 września 2024 r. w sprawie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na obszarze części województwa [...] (Dz.U. z 2024 r., poz. 1435). Podstawę rozpoznania wniosku stanowił art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, na mocy którego zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może być bezzwrotny. Rozpoznając wniosek Burmistrz kierował się ustalonymi przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "Zasadami udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, rozdział 85278 - Pomoc Społeczna - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz ustawie o szczególnych rozwiązanych związanych z usuwanie skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku". W oparciu o załączony do akt sprawy akt własności Burmistrz stwierdził, że wnioskodawca jest właścicielem części ww. budynku. W rezultacie przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2024 r. przez powołaną przez Burmistrza komisję oględzin nieruchomości, sporządzony został opis szkód budynku z określeniem procentowego udziału uszkodzenia. Organ podkreślił, że dokument pn. "Ocena uszkodzeń budynku spowodowanych powodzią we wrześniu 2024 roku" został opublikowany na stronie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w celu użycia go jako formularza do określania procentu uszkodzeń budynku. Burmistrz wskazał dalej, że stosując się do wytycznych MSWiA komisja ustaliła następujące uszkodzenia stanowiącej własność wnioskodawcy nieruchomości: w grupie a) 10% uszkodzeń (zgodnie z tabelą wytycznych 5 rubryka od góry cyt. "Zalanie fundamentów-uwzględnić tą pozycję w przypadku zalania ścian mieszkania nad niepodpiwniczoną częścią budynku 10%"), w grupie b) 15% uszkodzeń (zgodnie z tabelą wytycznych 9 rubryka od góry - cyt. "Zalanie ścian mieszkania od 30% do 100% wysokości pomieszczenia 15%"), w grupach c-d - 0% uszkodzeń, w grupie e) 10% uszkodzeń (zgodnie z tabelą wytycznych ostatnia rubryka - zalanie urządzeń co, cwu, stolarki okiennej i drzwiowej, w zależności od stopnia uszkodzenia, 10%). Komisja nie uwzględniła uszkodzenia drewnianego tarasu jako niestanowiącego części budynku. Organ podkreślił, że ocena uszkodzeń w punktach a) i b) została przyjęta wprost z tabeli z wytycznymi Ministerstwa, zaś w punkcie e) 10% przyjęto na podstawie oględzin, w rezultacie których zakwalifikowano do wymiany 2 szt. drzwi oraz stwierdzono konieczność naprawy i czyszczenia drzwi wejściowych. Burmistrz wyjaśnił, że przy obliczaniu procentowego udziału poszczególnych elementów budynku względem całości, przyjęto, że a) fundamenty oraz fundamenty ze ścianami piwnic to 15% (współczynnik do wzoru: 0,15), b) ściany nośne - 25% (współczynnik 0,25), c) stropy - 20% (współczynnik do wzoru; 0,20), d) dach - 15% (współczynnik 0,15), e) inne elementy - 25% (współczynnik 0,25). Procentowy stopień zniszczenia/uszkodzenia budynku obliczono według wzoru: a x (procentowy zakres uszkodzeń) + b x (procentowy zakres uszkodzeń) + c x (procentowy zakres uszkodzeń) + d x (procentowy zakres uszkodzeń) + e x (procentowy zakres uszkodzeń) - 10% x 15% + 15% x 25% + 0% x 20% + 0% x 15% + 10% x 25%. Tym samym procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku wyniósł 7,75 %. Należna kwota pomocy remontowo-budowlanej została obliczona na kwotę 15.500 zł wg pkt III ppkt 1 "Zasad (...)" jako 2.000 zł za każdy 1% uszkodzeń budynku (7,75 % x 2.000 zł). Końcowo Burmistrz wyjaśnił, że wskazywana przez K.Z. w odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2024 r. różnica w procencie uszkodzeń, który stwierdziła uprzednio komisja Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] (16,5 %), a procentem uznanym przez organ I instancji (7,75 %) wynika z faktu, że PINB dokonał szacowania zniszczeń całego budynku mieszkalnego, zaś organ I instancji dokonał szacowania części budynku, której wnioskodawca jest właścicielem. Pismem z dnia [...] kwietnia 2025 r. K.Z. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzucił m.in. organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.) wskutek odstąpienia od ustaleń poczynionych przez Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], brak wyjaśnienia przyjęcia rozmiaru uszkodzeń w stopniu mniejszym niż ustalony przez PINB, brak wszechstronnego ustalenia rozmiaru szkody, a co za tym idzie zaniżenie przyznanego stronie zasiłku celowego. Uzasadniając odwołanie K.Z. zwrócił uwagę na całkowite pominięcie protokołu oceny uszkodzeń sporządzonego przez komisję PINB w [...], która dokonała oględzin nieruchomości odwołującego się w dniu [...] września 2024 r. Odwołujący się wskazał na przykładowe różnice w zapisach ww. oceny, a tymi, które znalazły odzwierciedlenie w decyzji organu I instancji. Podkreślił także, iż ww. komisja stwierdziła uszkodzenie kotła o.c., kwalifikując go do wymiany, tymczasem organ kolejny raz uszkodzenie to pomija. Wskazując na powyższe, odwołujący się wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku celowego w kwocie odpowiadającej 16,5 % szkody wskazywanej przez komisję PINB. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2025 r. decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powtórzyło przedstawiony uprzednio w uzasadnieniu decyzji Burmistrza [...]sposób oszacowania w sprawie zgłoszonych przez K.Z. strat rzutujący na ustalenie procentowego udziału zniszczenia budynku, a dalej wysokość przyznanego zasiłku celowego. Ponadto organ II instancji - analogicznie jak Burmistrz - podniósł, że wskazywana przez odwołującego różnica w procencie uszkodzeń, który stwierdziła komisja PINB w [...], a procentem uznanym przez organ I instancji, wynika z faktu, że Inspektorat dokonał szacowania uszkodzeń całego budynku mieszkalnego, zaś organ I instancji dokonał szacowania części budynku, której właścicielem jest wnioskodawca. Pismem z dnia [...] lipca 2025 r. K.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję organu odwoławczego, podkreślając w niej m.in. iż dokonywane po powodzi na terenie nieruchomości przy ul. [...] oględziny ograniczone były wyłącznie do części tej nieruchomości, która stanowi jego własność i która jako jedyna ucierpiała wskutek zalania. Podkreślił, że nieruchomość stanowiąca własność sąsiadów jest położona wyżej i nie uległa jakimkolwiek zniszczeniom podczas powodzi. Za niezrozumiałe w związku z powyższym uważa przyznawanie mu połowy procent z "Oceny uszkodzeń (...)" sporządzonej przez komisję Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Dla zobrazowania różnic w szacowaniu strat przez PINB, a później przez komisję powołaną przez Burmistrza [...], skarżący sporządził zestawienie uszkodzeń jego nieruchomości, jakie zostały wskazane w obu, alternatywnych "Ocenach (...)". Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uznanie procentowego udziału uszkodzeń na poziomie 16,5 %. Odpowiadając na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę przyznania wnioskowanego przez K.Z. zasiłku celowego stanowił przywołany w opisie stanu faktycznego sprawy art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a także - mający zastosowanie do wniosków złożonych i nierozpatrzonych, tak jak wniosek skarżącego, przed dniem 26 listopada 2024 r. - art. 69b ust. 1 ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r., poz. 1473 ze zm.), na mocy którego zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z przeznaczeniem m.in. na remont i odbudowę budynku mieszkalnego, a także lokalu mieszkalnego, jest przyznawany osobie, albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej tej osoby albo rodziny. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się przede wszystkim do odmiennych podejść stron do zakresu procentowego szkód powstałych w stanowiącej własność wnioskodawcy części nieruchomości przy ul. [...] w [...] (lokalu mieszkalnego nr [...]) w rezultacie powodzi we wrześniu 2024 roku, przyjmowanych następnie jako podstawa obliczenia wysokości przysługującego mu zasiłku. Wedle autora skargi, przy ustalaniu wysokości zasiłku celowego winny być uwzględnione szkody wykazane w "Ocenie uszkodzeń/zniszczeń budynku spowodowanych przez powódź we wrześniu 2024 r.", która sporządzona została przez przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] dnia [...] września 2024 r. po uprzednich oględzinach nieruchomości. Z kolei zdaniem orzekających w sprawie organów prawidłowymi wartościami procentowymi zniszczeń są te, które określone zostały w "Ocenie uszkodzeń (...)" sporządzonej dnia [...] listopada 2024 r. po oględzinach przeprowadzonych przez powołaną przez Burmistrza [...] w dniu [...] listopada 2024 r. komisję, która to ocena - co podkreślały zgodnie organy obu instancji - uwzględniać ma połowę zniszczeń wskazanych przez przedstawicieli PINB w obejmującej całą nieruchomość przy ul. [...] "Ocenie uszkodzeń (...)" z września 2024 r. W rezultacie przeprowadzonej analizy akt sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami skargi, Sąd za błędną uznał dokonaną przez organ I instancji i zaakceptowaną w postępowaniu odwoławczym kwalifikację i procentowe oszacowanie uszkodzeń lokalu skarżącego, które przyjęte zostały następnie do podstawy obliczenia przysługującego mu zasiłku celowego. Obarczone błędem jest wnioskowanie organów oparte na założeniu, że w "Ocenie (...)" z listopada 2024 r. uwzględniona została połowa zniszczeń wskazanych w "Ocenie (...)" z września 2024 r. Ponadto za przedwczesne i nieznajdujące potwierdzenia w zgromadzonym materiale uznać trzeba stanowisko o konieczności wyodrębnienia ze szkód opisanych w "Ocenie (...)" z września 2024 r. tych, które powstały wyłącznie w należącej do skarżącego części nieruchomości. Przystępując w pierwszej kolejności do kontroli sporządzonej w listopadzie 2024 r. "Oceny (...)", stanowiącej podstawę do ustalenia w decyzjach organów obu instancji zakresu procentowego zniszczeń, wpływającego następnie na wysokość przyznanego stronie zasiłku, podnieść należy, iż formularz tej oceny, jak i wytyczne szacowania ustalone zostały w zatwierdzonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "Zasadach udzielania pomocy finansowej (...)". W regułach szacowania szkód (część VI ww. Zasad) przyjęto, iż oszacowania wysokości szkód w budynku/lokalu mieszkalnym dokonują m.in. powołane przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) komisje do spraw szacowania strat (pkt 1), przy szacowaniu wykorzystywana być może ocena uszkodzeń budynku sporządzona przez pracownika organu nadzoru budowlanego (pkt 4), a pomocniczo do tejże oceny mogą być wykorzystywane załączniki nr 8 i 8a do Zasad (pkt 5). W niniejszej sprawie do oceny zniszczeń wykorzystany został załącznik nr 8 do Zasad, na który składają się interaktywny formularz "Oceny uszkodzeń budynku spowodowanych powodzią we wrześniu 2024 roku" oraz "Instrukcja/wytyczne szacowania procentowego szkód w elementach budynku uszkodzonych w wyniku powodzi", w której określone został także "% zniszczenia/uszkodzenia" przypisane dla poszczególnych (opisanych w wytycznych) rodzajów zniszczeń, uszkodzeń. Abstrahując od niezgodności dokonanej w "Ocenie (...)" z listopada 2024 r. kwalifikacji uszkodzeń z ich kwalifikacją stwierdzoną w "Ocenie (...)" z września 2024 r., o której to niezgodności będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, podnieść wpierw należy, iż Burmistrz [...] z naruszeniem sformułowanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wytycznych, jednakże z powołaniem się na te wytyczne i z błędnym ich cytowaniem, w tym także z przywołaniem mających mieć odzwierciedlenie w ich treści wartości procentowych, dokonał oderwanego od tychże wytycznych procentowego określenia stwierdzonych zniszczeń. I tak, w grupie a) uszkodzeń, obejmującej fundamenty oraz fundamenty ze ścianami piwnic, organ - stwierdzając uszkodzenia w tym zakresie - określa procentowo szkodę na 10% powołując się na "5 rubrykę od góry" wytycznych, gdy tymczasem "Instrukcja/wytyczne szacowania procentowego szkód" składające się na załącznik nr 8 do Zasad zniszczeniu temu przyporządkowuje wartość 35 %. Analogicznie, w grupie b) uszkodzeń, obejmującej ściany, organ - stwierdzając uszkodzenia w tym zakresie - określa je procentowo, powołując się na "9 rubrykę od góry" wytycznych na 15 %, gdy tymczasem ww. "Instrukcja/wytyczne szacowania (...)" zniszczeniu temu przyporządkowuje wartość 60 %. W grupie c) odnoszącej się do innych elementów, urządzeń co, cwu, stolarki okiennej i drzwiowej, Burmistrz w oparciu o oględziny przyjął wartość uszkodzeń na poziomie 10%, mimo iż w wytycznych procent uszkodzenia (uzależniony od stopnia uszkodzeń) określony został w przedziale 50-100%. Ponadto, co wymaga podkreślenia, w tej grupie uszkodzeń pominięte zostało zalanie pieca, które stwierdzone zostało podczas oględzin przeprowadzonych we wrześniu 2024 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, co zostało odnotowane w sporządzonej przez nich ocenie. Na pominięcie tego uszkodzenia konsekwentnie (m.in. w odwołaniu od decyzji organu I instancji) wskazywał skarżący, co nie zostało, jednakże wyjaśnione w postępowaniu przed organem odwoławczym. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego twierdzeń, według których przedmiotem oględzin przeprowadzonych we wrześniu 2024 r. na terenie nieruchomości przy ul. [...] była tylko część nieruchomości stanowiąca własność skarżącego, która jako jedyna - w odróżnieniu od położonego wyżej lokalu nr 1 - ucierpiała wskutek powodzi, stwierdzić należy, iż rolą organów rozpoznających wniosek skarżącego winno być wystąpienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], biorącego udział w sporządzeniu obu, różniących się także opisem zniszczeń "Ocen uszkodzeń budynku (...)" o zajęcie stanowiska w sprawie faktycznego przedmiotu oględzin we wrześniu 2024 r., a także wyjaśnienie rozbieżności zapisów odnośnie zakresu i stopnia procentowego stwierdzonych zniszczeń. Z prostego porównania tychże ocen wynika, iż w ocenie przeprowadzonej zaraz po powodzi znajdują się pominięte w ocenie kolejnej adnotacje o zalaniu kotła c.o., jak również, że część zniszczeń przyporządkowana w nich została do innych grup (zamiennie stropy, bądź ściany), zaś stwierdzonym zniszczeniom przyporządkowane zostały różne zakresy procentowe. Z uwagi na powyższe za pozbawione podstaw uznać należy zawarte w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji twierdzenie jakoby różnica w procencie uszkodzeń z oceny z września 2024 r. (16,5 %), a procentem uznanym przez organ I instancji (7,75 %) wynikała z faktu, że PINB w [...] dokonał szacowania zniszczeń całego budynku mieszkalnego, a organ I instancji dokonał szacowania tylko tej części budynku, której właścicielem jest wnioskodawca. Podkreślenia wymaga, że stwierdzone w stanowiącym własność skarżącego lokalu mieszkalnym straty (kwalifikujące skarżącego - na mocy przywołanego powyżej art. 69b ust. 1 ustawy z dnia 1 października 2024 r. - do uzyskania zasiłku na remont lokalu) poddane być muszą odrębnej ocenie, a przypisywana im wartość procentowa pozostawać winna w zgodzie z wytycznymi. Przypomnieć również trzeba, że z "Zasad udzielania pomocy (...)" wynika, iż w sytuacji, gdy w budynku prowadzonych jest kilka gospodarstw domowych, wówczas pomocą remontową może być objęte każde gospodarstwo domowe, zaś jedynym ograniczeniem zakresu przyznawanej gospodarstwom pomocy jest nakaz nieprzekraczania przez łączną wysokość środków przyznanych na remont budynku wysokości kosztów niezbędnych do usunięcia skutków powodzi w budynku (pkt 13, część III - Zasady udzielania pomocy remontowo-budowlanej). Dodatkowo, niejako na marginesie zaznaczyć należy, iż po podstawieniu w interaktywnym formularzu załącznika nr 8 do Zasad procentowej kwalifikacji uszkodzeń z oceny PINB z września 2024 r., końcowy, procentowy udział uszkodzeń budynku określony zostaje automatycznie jako 20,75 %. Powyższe wynika z przyjęcia w tymże formularzu innych - niż w ocenie z września 2024 r. (jednakże zastosowanych już w ocenie z listopada 2024 r.) - wartości "współczynników do wzoru" odnoszących się do procentowego udziału poszczególnych elementów budynku jako całości. Niewątpliwie wzmacnia to argumentację o mylnym i pozostającym bez żadnego związku z oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowisku organów, powołujących się na "współdzielenie" przez skarżącego wyliczonego we wrześniu procentowego udziału uszkodzenia budynku (16,5 %) z właścicielem drugiego z lokali, z którego wynikać ma uznanie przez organ 7,75% poziomu uszkodzenia lokalu skarżącego. Z powodu opisanych powyżej nieprawidłowości Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji naruszają zasady ogólne postępowania administracyjnego sformułowane w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec stwierdzonego przez Sąd naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jak i przez Burmistrza [...] przywołanych powyżej przepisów postępowania, koniecznym stało się uchylenie decyzji organów obu instancji, o czym na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) orzeczono w sentencji wyroku. Dalsze procedowanie nad wnioskiem skarżącego o przyznanie omawianego zasiłku celowego uwzględniać musi wskazania wprost wynikające z zaprezentowanej powyżej przez Sąd oceny przeprowadzonego dotychczas w sprawie postępowania.