II SA/Go 464/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. sprawy ze skargi I.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia części pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 19 ust. 2, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), dalej zwanej ustawą, uchwały Nr XXV/2321/04 Rady Miasta z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych przebiegających w granicach administracyjnych miasta (Dz. U. Woj. Nr 36, poz. 625) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Prezydent Miasta nałożył na P.P.U.H. I I.O. karę pieniężną w wysokości 3.948,86 za zajęcie bez zezwolenia części pasa drogowego ul. [...] poprzez umieszczenie w nim materiałów budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż dnia [...] listopada 2011 r. przeprowadzono kontrolę pasa drogowego ul. [...] przylegającego do zakładu Przedsiębiorstwa ,,I" I.O., na którym zlokalizowany jest ogólnodostępny parking dla samochodów osobowych, która wykazała zajęcie powierzchni pasa poprzez ułożenie podestów drewnianych, belek nadprożowych na łącznej powierzchni 134,94 m 2 (na tę okoliczność sporządzona została dokumentacja fotograficzna). Podczas kolejnych oględzin w dniu [...] listopada 2011 r. organ stwierdził zajęcie pasa ruchu drogowego na łącznej powierzchni 83,57 m 2 . Na tę okoliczność sporządzono dokumentację fotograficzną oraz notatkę służbową i w tym też dniu strona złożyła oświadczenie, że zapoznała się z treścią notatki i dokumentacją fotograficzną oraz że potwierdza fakt składowania materiałów budowlanych w pasie drogowym. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji na podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia tj. art. 40 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy dróg, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z treścią art. 40 ust. 12 pkt 1 cyt. ustawy za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządy drogi 3), o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotnoasci opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6, tj. jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego. Przy czym organ podał, iż stawki opłat zastosowano zgodnie z treścią uchwały Rady Miasta z dnia [...] maja 2004 r. Przy ustalaniu stawki organ uwzględnił kategorię drogi, której pas drogowy został zajęty oraz rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie jak nakazuje treść art. 40 ust. 9 ustawy. Wobec powyższego organ zastosował w sprawie stawkę 0,22 zł/m 2 za każdy dzień. Za dzień [...] listopada 2011 r. naliczono karę za pow. 134 m 2, a za dni od [...] listopada do [...] listopada 2011 r. naliczono karę za pow. 83 m 2. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym zakwestionowała sposób obliczenia zajętej powierzchni pasa drogowego, wskazując iż drewniane palety ujawnione w pasie drogowym nie stanowiły jego własności. Nadto odwołujący zarzucił, iż nie zapoznał się z dokumentacją fotograficzną i nie uczestniczył w pomiarach zajętego pasa drogi. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie SKO w pełni podzieliło stanowisko wyrażone przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Organ potwierdził, iż podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią cytowane wcześniej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przepisy art. 40 ust. 1 i 2 oraz ust. 12 ustawy. W ocenie SKO zebrany w czasie wizji lokalnej materiał dowodowy, a w szczególności dokumentacja fotograficzna i notatki służbowe w sposób dostateczny dokumentują fakt zajęcia pasa drogowego i wielkość zajętej powierzchni. Nadto ustalenia te, jak podkreślił organ, potwierdzone zostały przez stronę w pisemnym oświadczeniu złożonym w dniu [...] listopada 2011. SKO zwróciło uwagę, iż zajęty pas drogi bezpośrednio przylega do zakładu należącego do odwołującego, w którym prowadzona jest produkcja i handel materiałami budowlanymi, a materiały zajmujące pas drogowy związane były z działalnością zakładu odwołującego. Stąd za niewiarygodne uznał organ twierdzenia odwołującego, iż drewniane palety zajmujące pas drogowy nie stanowią jego własności, tym bardziej, iż na zdjęciach załączonych do akt administracyjnych widać moment przewozu palet za pomocą wózka widłowego. Ponadto odwołujący nie wskazał osoby będącej ewentualnym właścicielem w/w palet. Odnosząc się do zakwestionowanego przez odwołującego sposobu obliczenia powierzchni zajętej na pasie drogowym organ wskazał, iż jak wynika z dokumentacji fotograficznej, strona wydzieliła część pasa drogowego zajętego pod parking za pomocą chodnika i obrzeży, środek wysypał kamieniem ozdobnym i na tak przygotowanej powierzchni wystawił ekspozycję wyrobów swojej firmy. Zatem zdaniem organu zasadnie do obliczenia kary pieniężnej przyjęta została powierzchnia całej wystawy, a nie tylko samej ekspozycji. Nadto odnosząc się do zarzutu dotyczącego powierzchni zajętej przez śmietnik, organ wyjaśnił, iż śmietnik składa się z dwóch elementów, a obok kubła stojącego umieszczony jest mniejszy śmietnik przytrzymywany płytą betonową. Zdaniem SKO sposób obliczenia w zaskarżonej decyzji powierzchni zajętego pasa drogowego jest prawidłowy i nie budzi zastrzeżeń. Organ zwrócił uwagę, iż uprzednio strona nie kwestionowała prawidłowości obliczeń, obecnie zaś wobec uprzątnięcia drogi, weryfikacja dokonanych obliczeń jest niemożliwa. Na powyższą decyzję I.O. reprezentowany przez pełnomocnika złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który jego zdaniem nie zgromadził pełnego materiału dowodowego i nieprawidłowo go ocenił. Skarżący zarzucił organowi nieuwzględnienie odwołania przez niego oświadczenia z dnia [...] listopada 2011 r. oraz zaniechanie przesłuchania strony w trybie art. 86 Kpa, posłużenie się domniemaniem faktycznym przy ustaleniu właściciela palet składowanych w pasie drogowym, orzeczenie w sprawie w oparciu o niepełny materiał dowodowy w tym bez mapy geodezyjnej odzwierciedlającej miejsce składowania materiałów dowodowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skarżącego za nieuzasadnione. SKO wskazało, iż organ I instancji załączył do akt sprawy mapę geodezyjną w skali 1:1300, na której uwidoczniony został przebieg pasa drogowego i miejsce składowania materiałów budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl ust. 2 pkt 3 art. 40 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3 art. 40). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6 art. 40). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł (ust. 8 art. 40). W myśl art. 12 art. 40 ustawy za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2011r. pracownicy Urzędu Miasta przeprowadzili wizję lokalną na ul. [...], która wykazała zajęcie pasa drogowego przyległego do prowadzonej przez skarżącego firmy budowlanej P.P.U.H. "I". Zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez uzyskania prawem wymaganego zezwolenia i polegało na umieszczeniu na jego powierzchni m.in. podestów drewnianych i belek nadprożnych oraz dachówek, korytek ściekowych, betonu towarowego, pustaków szalunkowych i bloczków B6. Łączna powierzchnia zajętego w ten sposób pasa drogowego wynosiła 134, 94 m2. W dniu [...] listopada 2011 r. przeprowadzono kolejną wizję lokalną, która wykazała, iż powierzchnia pasa drogowego przyległego do firmy budowlanej P.P.U.H. "I", zajętego przez składowanie materiałów budowlanych wynosiła 83, 00 m2. W dniu [...] listopada 2011 r. skarżący zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz złożył pisemne oświadczenie, w którym potwierdził fakt zgromadzenia materiałów budowlanych przed zakładem produkcyjnym P.P.U.H. "I". W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący stwierdził, iż zgromadzone przed ogrodzeniem jego firmy palety, deski i drewniane płyty nie stanowią jego własności, nie on je składował. Podał, iż pod naciskiem kontroli uprzątnął teren. Wskazał nadto, iż o tym że elementy drewniane nie stanowią jego własności informował kontrolujących podczas wizji w dniu [...] listopada 2011 r., ale jego twierdzenia nie zostały uwzględnione. Powierzchnia terenu zajętego pod ekspozycję towarów budowlanych stanowiących jego własność, zdaniem skarżącego, wynosi 7, 20 m2. Skarżący kwestionował również ustalenia w zakresie pomiarów zajętego pasa drogowego. Stosownie do treści art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przytoczony przepis stanowi jedną z gwarancji realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przez pojęcie dowodu należy rozumieć "środek dowodowy, a zatem ten środek, który umożliwia dowodzenia, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach ( W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Warszawa 1972 r., str. 301). Kodeks postępowania administracyjnego przyjął otwarty system dowodów. W art. 75 § 1 stanowi, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. A zatem przez pojęcie środka dowodowego należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie. Rezultatem procesu dowodzenia uzyskanym na podstawie określonych środków dowodowych jest dowód istnienia lub nieistnienia określonego faktu albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 6 wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2008, str.403). Katalog środków dowodów wymienionych w art. 75 § 1 nie jest katalogiem zamkniętym, jest to jedynie wyliczenie przykładowe. A zatem dopuszczalne są w postępowaniu środki dowodowe nienazwane , jeżeli mogą przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej, a nie są sprzeczne z prawem. Dalej należy zwrócić uwagę, że Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Jedyne ograniczenie dotyczy dopuszczalności środka dowodowego z przesłuchania stron (art. 86). W przepisach k.p.a. nie ma podstaw do zróżnicowania środków dowodowych ( por. tamże). W procesie ustalania stanu faktycznego znaczenie mają domniemania. Rozróżnia się domniemania faktyczne i domniemania prawne. Domniemania faktyczne wynikają z doświadczenia życiowego, natomiast domniemania prawne wynikają z przepisu prawa, który nakazuje przyjęcie faktu poszukiwanego, na podstawie innego faktu. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na tło rozpatrywanej sprawy, należało stwierdzić, że materiał dowodowy, w takim kształcie i formie jakim znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, dawał podstawy do przyjęcia, iż poprzez ekspozycję materiałów budowanych oraz składowanie elementów drewnianych, skarżący zajął pas drogowy przyległy do zakładu prowadzonej przez niego firmy, i to w rozmiarze przyjętym w zaskarżonej decyzji. Bogaty materiał fotograficzny, znajdujący się w aktach sprawy, sporządzony w dniach [...] listopada 2011r. i [...] listopada 2011r. jednoznacznie wskazuje na zajęcie pasa drogowego w sposób opisany w zaskarżonej decyzji. Na okoliczność sposobu oraz rozmiaru zajęcia pasa drogowego pracownicy Urzędu Miejskiego sporządzili notatki urzędowe. W dniu [...] listopada 2011 r. skarżący zapoznał się z materiałem dowodowym i nie wniósł uwag do wynikających z akt okoliczności faktycznych. Z protokołu wyjaśnień z dnia [...] listopada 2011 r. wynika, że skarżący zapoznał się z materiałem fotograficznym oraz złożył pisemne oświadczenie potwierdzające, że okoliczności te miały miejsce. Nadto, należy zauważyć, że jak wynika z treści odwołania, skarżący był obecny przy oględzinach, a pomimo tego w oświadczeniu złożonym w dniu [...] listopada 2011r. nie wniósł żadnych zastrzeżeń, które pojawiły się dopiero na etapie wniesionego odwołania od decyzji pierwszej instancji. Co istotne, skarżący stwierdził w odwołaniu, że elementy drewniane nie stanowią jego własności, po przeprowadzonej kontroli w dniu [...] listopada 2011 r., uprzątnął je (na własny koszt). Takie zachowanie strony musi podlegać ocenie organu administracyjnego, jak również Sądu badającego legalność zaskarżonej decyzji. Na tle całokształtu okoliczności danej sprawy, w tym materiału fotograficznego oraz pisemnego oświadczenia skarżącego, słusznie przyjęły organy obydwu instancji, że twierdzeniom skarżącego zawartym w odwołaniu nie można dać wiary, albowiem nie są one spójne i logiczne oraz pozostają w sprzeczności z doświadczeniem życiowym. Trzeba zwrócić uwagę, że pismem z dnia [...] listopada 2011 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego oraz wezwał do zapoznania się z materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień przed wydaniem decyzji. Z przysługującego prawa skarżący skorzystał i w pisemnym oświadczeniu potwierdził, iż stwierdzone fakty miały miejsce. W tym stanie sprawy wydane zostało orzeczenie pierwszej instancji. Wypada również zauważyć, że kwestionując w odwołaniu okoliczności faktyczne stanowiące podstawę nałożenia kary pieniężnej za zajęcie części pasa drogowego bez zezwolenia, skarżący nie powołał żadnych dowodów na wykazanie zasadności swoich twierdzeń. Nie zgłosił żadnych wniosków dowodowych, a nawet nie uprawdpodobnił prawdziwości swoich twierdzeń, jak również nie uzasadnił zmiany swego stanowiska w sprawie. W szczególności skarżący nie wskazał, czyją ewentualnie własność stanowią elementy drewniane składowane przed ogrodzeniem jego zakładu, czy ewentualnie w sąsiedztwie prowadzona jest działalność gospodarcza o tym samym profilu, nie wskazał co poczynił z materiałem uprzątniętym, który według jego twierdzeń nie stanowił jego własności. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że pisemne oświadczenie osoby fizycznej co do postrzeżonych przez nią faktów jest jedynie dokumentem prywatnym i nie może być utożsamiane z dowodem z zeznania świadka, ponieważ inna jest jego wartość dowodowa (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 276/10, LEX nr 1071123). Natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1597/09, LEX nr 745094, Sąd stwierdził że w świetle art. 75 § 1 k.p.a. notatka służbowa sporządzona przez prowadzącego sprawę pracownika nie jest tego rodzaju dokumentem, który służy wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy. Jest formą adnotacji sporządzonej przez pracownika w trybie art. 72 k.p.a. Wobec powyższego do adnotacji tej nie stosuje się przepisów dotyczących dowodów. Sąd rozpatrujący sprawę podziela stanowiska wyrażone we wskazanych powyżej orzeczeniach. Treść notatek służbowych dokumentujących przebieg wizji lokalnych przeprowadzonych w dniach [...] listopada 2011 r. wskazuje, iż spełniają one wymagania materialne i formalne protokołu , o których mowa w art. 68 k.p.a Tym samym, pomimo, iż błędnie określono je jako notatki służbowe odzwierciadlają one charakter przeprowadzonej czynności procesowej, jaką była wizja lokalna, oraz ustalenia wynikające z jej przebiegu. Odnosząc się do mocy dowodowej złożonego przez skarżącego oświadczenia z dnia [...] listopada 2011r., należy zauważyć, że zostało ono złożone w celu ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego i dotyczyło ewentualnych zastrzeżeń skarżącego co do ustaleń faktycznych wynikających m.in. z przeprowadzonych wizji lokalnych. W oświadczeniu tym skarżący nie zawarł własnych stwierdzeń na okoliczność stanu faktycznego zajęcia pasa drogowego. Stosownie do treści art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. W analizowanej sprawie skarżący wypowiedział się co do zebranego materiału dowodowego, potwierdzając wynikające z niego okoliczności. Błędne jest stanowisko strony skarżącej, która zarzuca naruszenie art. 86 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie czynności procesowej w formie przesłuchania strony. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że podjęcie czynności procesowej, o której mowa w e wskazanym powyżej przepisie zależy od oceny i uznania organu administracyjnego. To organ ocenia materiał dowodowy i jako gospodarz postępowania wyjaśniającego przeprowadza czynności procesowe w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przesłuchanie ma charakter dowodu posiłkowego, dopuszczanego w sytuacji, gdy organ administracyjny uzna, że po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku nadal pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nawet jednak w takiej sytuacji organ administracji państwowej "może" przesłuchać stronę. I w tym zakresie mamy do czynienia z uznaniem organu prowadzącego postępowanie. Tak więc sam fakt nie przesłuchania strony nie może być podstawą do stwierdzenia, że decyzję wydano z naruszeniem prawa procesowego (por. wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., ISA/Ka 2210/97, www.nsa.gov.pl). Wysokość kary za zajęcie pasa drogowego bez uzyskania prawem wymaganego zezwolenia, ustalono w oparciu o obowiązującej przepisy ustawy. Badając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dlatego na podstawie art. 151 Sąd skargę oddalił.