II SA/Go 466/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu C. S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz wnoszącej sprzeciw – C. S.A. z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej k.p.a.), odmówił C. S.A. z siedzibą w [...] ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o łącznej mocy do 4 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemną instalacją elektryczną, stacjami kontenerowymi pomiarowymi, montażem transformatorów i inwerterów oraz przyłączami elektroenergetycznymi wraz ze słupami średniego napięcia SN) na części działki o nr ewid. [...] w obrębie [...], gm. [...]. Uzasadniając decyzję Wójt wskazał, że wnioskowana przez spółkę inwestycja, jako dotycząca instalacji odnawialnego źródła energii, nie wymaga spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że uzbrojenie terenu w infrastrukturę techniczną jest wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia, a tym samym inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Teren objęty inwestycją nie wymaga także zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ani też gruntów leśnych na cele nieleśne, a tym samym spełniono warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że spółka we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazała faktyczną powierzchnię planowanej zabudowy, która wg spółki wynosić ma 0,9990 ha. Tymczasem przestrzeń pomiędzy panelami, która według spółki nie zostanie w żaden sposób przeobrażona, nawet tymczasowo, nie odpowiada znowelizowanej definicji powierzchni zabudowy, o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej: rozp. RM), który stanowi, że powierzchnia zabudowy oznacza powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Wójt wskazał, że łączna zbilansowana powierzenia zabudowy wynosić będzie 1,7284 ha. Przestrzeń pomiędzy panelami będzie w głównej mierze technologicznie użytkowana jako całość na potrzeby m.in. konserwacji i utrzymania ogniw paneli fotowoltaicznych oraz ewentualnie tymczasowo jako deklarowana uzupełniająca przestrzeń rolnicza. Zatem, w ocenie Wójta, planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), bowiem przekracza minimalny próg określony w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozp. RM, tj. 1 ha, a tym samym wymaga - przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy - uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Od powyższej decyzji odwołała się spółka, zaskarżając ją w całości. Rozstrzygnięciu organu I instancji zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, jak również nieuwzględnienie istotnych interesów inwestora, naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokonania analizy wszystkich aspektów prowadzonego postępowania oraz naruszenie przepisów art. 61 u.p.z.p. Spółka podkreśliła, że wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy objęto wyłącznie powierzchnię 0,9990 ha, tymczasem organ I instancji w sposób nieuprawniony dokonał zmiany wniosku w tym zakresie, wskazując powierzchnię, która nie wynika z dokumentów przedkładanych przez spółkę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy objęto wyłącznie powierzchnię 0,9990 ha, a jeżeli organ I instancji dochodzi do wniosku, że zbilansowana powierzchnia zabudowy wynosić będzie 1, 7284 ha, to powinien swoje twierdzenia oprzeć na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Tym samym, jeżeli wątpliwości organu I instancji budzi powierzchnia zabudowy, powinien on w ponownym postępowaniu przeprowadzić, w tym zakresie, postępowanie wyjaśniające. Skoro inwestor planuje budowę farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą o powierzchni zabudowy 0,999 ha, to założenie to powinno - zdaniem SKO - być weryfikowalne w procesie oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na ewentualne zaktualizowanie się wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Deklaracja inwestora, że "powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu jest tożsama z powierzchnią zabudowy i jest mniejsza niż 1,0 ha to inwestycja nie może być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko" nie może być uznana za wystarczającą. Powyższa decyzja SKO stała się przedmiotem sprzeciwu złożonego przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w którym zarzucono jej naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, jak również nieuwzględnienie istotnych interesów inwestora, art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokonania analizy wszystkich aspektów prowadzonego postępowania, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy merytorycznie, a także art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niedokonanie wskazań organowi I instancji do ponownego prowadzenia postępowania. W sprzeciwie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie SKO do merytorycznego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca wskazała, że nie może zgodzić się z rozstrzygnięciem - przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, w której cały materiał dowodowy w sprawie jest zgromadzony. Zdaniem skarżącej SKO naruszyło w oczywisty sposób art. 138 k.p.a., gdyż samo wskazało, że jeśli organ I instancji miał wątpliwości co do powierzchni zabudowy, powinien swoje twierdzenia oprzeć na dowodach. Cytując w tym zakresie art. 75 k.p.a. SKO w swoim rozstrzygnięciu nie wskazało jednak konkretnie jakie dokumenty powinien przedłożyć, czy uzyskać organ. SKO nie wskazało też, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, który konkretnie przepis postępowania został naruszony. Wnosząca sprzeciw spółka zaznaczyła, że podstawą przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia była kwestia powierzchni przeznaczonej do zabudowy. Zauważyć jednak należy, iż podawana przez inwestora powierzchnia przeznaczona do zabudowy nie jest powierzchnią deklarowaną, jak wskazuje to SKO w treści uzasadnienia. Powierzchnia ta wynika wprost z załączonych do akt sprawy map - dokumentów, do których zarówno organ I jak i II instancji miały wgląd. Skarżąca zatem nie rozumie jakich dodatkowych dowodów potrzeba na weryfikację dokumentów, które zostały załączone do akt sprawy, a wiarygodność których nie była w postępowaniu kwestionowana. Postępowanie odwoławcze polega na analizie zebranego materiału dowodowego i zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ II instancji nie może jednak, mając kompletną dokumentację, przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko i wyłącznie dlatego, aby organ I instancji ponownie rozpatrzył kompletny materiał. W przedmiotowej sprawie mamy bowiem do czynienia z taką właśnie sytuacją, co potwierdziło pośrednio samo SKO nie wskazując co konkretnie i w jaki sposób miałyby zostać sprawdzone przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Wójta. Zdaniem spółki w tym konkretnym przypadku SKO powinno było rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, gdyż ma kompetencje do wydania wnioskowanej decyzji. Przekazując natomiast sprawę do ponownego rozstrzygnięcia SKO nie dość, że narusza przepisy k.p.a., to jeszcze narusza zasadę ekonomiki prowadzenia postępowania, gdyż materiał dowodowy jest kompletny. Odpowiadając na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, w całości, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Podstawę prawną objętej sprzeciwem decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W myśl art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, a strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron. O ile skarga - w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, o tyle art. 64e p.p.s.a. wyraźnie kontrolę sądową zawęża tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem sprzeciwu nie podlegają weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Odnosząc się do obowiązujących każdorazowo orzekające w sprawie organy administracji publicznej wymogów procedury administracyjnej, wskazać trzeba, iż stanowiący podstawę prawną kwestionowanej w sprawie decyzji przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być odczytywany w powiązaniu z art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić jego przeprowadzenie organowi, który wydał decyzję. W świetle tych przepisów, jak i na tle uregulowanej w art. 12 § 1 k.p.a. zasady szybkości i prostoty postępowania trzeba przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest merytoryczny, a nie kasacyjny. Celem odwołania nie jest bowiem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły. Wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w takich wyjątkowych przypadkach, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy zaś zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe (por. wyrok NSA z 30 września 2022 r., sygn. akt I OSK 1416/22). W rezultacie przeprowadzonej z uwzględnieniem nakreślonych powyżej kryteriów kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, bowiem w rozpatrywanej sprawie SKO uchyliło decyzję organu I instancji nie wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że łączna zbilansowana powierzenia planowanej zabudowy wynosić będzie 1,7284 ha. W ocenie organu I instancji przestrzeń pomiędzy panelami będzie w głównej mierze technologicznie użytkowana jako całość na potrzeby m.in. konserwacji i utrzymania ogniw paneli fotowoltaicznych oraz ewentualnie tymczasowo jako deklarowana uzupełniająca przestrzeń rolnicza. Zatem, w ocenie Wójta, planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), bowiem przekracza minimalny próg określony w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozp. RM, tj. 1 ha, a tym samym wymaga - przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy - uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ I instancji doszedł do powyższej konkluzji w wyniku oceny złożonego przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy do którego skarżąca dołączyła załącznik graficzny - mapę, na której wrysowano i zaznaczono teren, na którym zlokalizowane mają być panele fotowoltaiczne oraz stacje transformatorowe. Powyższe wynika wprost z wezwania organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2021 r. do usunięcia braków formalnych wniosku, a także analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, jak i analizy stanowiącej załącznik do wcześniej, tj. wydanej w dniu [...] maja 2022 r., decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, uchylonej następnie przez SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2022r., nr [...]. Błędne jest zatem stanowisko SKO jakoby organ I instancji miał wątpliwości w zakresie powierzchni planowanej zabudowy. Przeciwnie, kwestia ta była przedmiotem rozważań organu I instancji, który dokonał oceny, iż powierzchnia ta - jego zdaniem - wynosić będzie 1,7284 ha. W konsekwencji błędne jest także stanowisko organu odwoławczego, że w powyższym zakresie organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Należy podkreślić, że - jak trafnie zauważono w sprzeciwie - SKO nie wskazało jakichkolwiek dowodów, które organ I instancji miałby przeprowadzić. Organ ten, jak wyżej wskazano, dokonał oceny zgromadzonego już materiału, dochodząc do określonych wniosków, w następstwie czego rolą organu odwoławczego jako organu, który dokonuje po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, było wniknięcie w całość sprawy i wzięcie na siebie odpowiedzialności za ponowne jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powinien, jak każdy organ, dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - w granicach określonych w k.p.a. - ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. Z tych względów należało na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylić decyzję SKO, jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do się do oceny i wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.