II SA/Go 469/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. oddala skargę w pozostałej części. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 105 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku R.W. z dnia [...] czerwca i [...] sierpnia 2004 r. o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę gazociągu wysokiego ciśnienia i kabla światłowodowego na działkach nr [...] oraz [...], umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek dotyczy spraw rozstrzygniętych już decyzjami ostatecznymi Wojewody tj. z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego o znaku [...] z [...] stycznia 1997 r. odmawiającą nakazania rozbiórki przedmiotowego gazociągu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego oraz decyzją z dnia [...] października 1998 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z [...] sierpnia 1997 r. odmawiającą nakazania rozbiórki przedmiotowego kabla na podstawie ww. przepisu. W ocenie organu stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzyganej uprzednio ostatecznymi decyzjami znajdującymi się w obrocie jest identyczny ze sprawą objętą wnioskiem, dlatego też organ wykluczył możliwość rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy decyzją i umorzył postępowanie. Odwołanie od powyższej decyzji, w dniu [...] listopada 2004 r., wniósł R.W. wskazując, iż wybudowane na wskazanych we wniosku nieruchomościach w latach 1996 i 1997 gazociąg wysokiego ciśnienia i kabel światło wód owy są użytkowane bezprawnie, gdyż brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie, a plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje istnienia ww. obiektów. Zdaniem skarżącego wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy uległ zmianie, gdyż z dniem [...] grudnia 2003 r. utraciły moc miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami znowelizowanego Prawa budowlanego obiekty, które są niezgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, nie posiadają decyzji o pozwoleniu na budowę oraz pozwoleniu na użytkowanie podlegają rozbiórce. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wniosek z żądaniem nakazu rozbiórki kabla światłowodowego został rozpoznany i rozstrzygnięty przez Wojewodę decyzja ostateczną z dnia [...] października 1998 r. nr [...], która ze skargi Pana R.W. była poddana kontroli Sądu. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 1999 r. sygn. akt II SA/Po 1831/98 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu skargę tę oddalił. Natomiast wniosek z żądaniem nakazu rozbiórki gazociągu wysokiego ciśnienia został także rozpoznany i rozstrzygnięty ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...] odmawiającą nakazania rozbiórki gazociągu wysokiego ciśnienia usytuowanego na działkach nr [...] oraz [...]. Stwierdzono także, że ponowne rozstrzyganie w sprawie już załatwionej tzn. zakończonej decyzją ostateczną, jest możliwe jedynie po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie, a wydanie przez PINB decyzji rozstrzygającej co do istoty w sprawie rozbiórki gazociągu wysokiego ciśnienia oraz kabla światłowodowego byłoby rażącym naruszeniem przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W tym kontekście organ uznał, że decyzja rozstrzygająca ponownie w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną byłaby dotknięta wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, powołując się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2002 r. sygn. akt II SA/Po 3199/00, którym oddalono skargę R.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2000 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki przedmiotowego gazociągu, wszczętego na wniosek z 2000 r. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na powyższe okoliczności, bez wpływu na stanowisko w sprawie pozostaje fakt nowelizacji przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. R.W. złożył w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. z powodu naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Uzasadniając skargę R.W. wskazał, że znowelizowana ustawa Prawo budowlane wyklucza funkcjonowanie obiektu budowlanego w postaci gazociągu wysokiego ciśnienia i kabla światłowodowego, które nie posiadają decyzji pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie oraz zatwierdzonego projektu budowlanego mimo, że na ich wybudowanie wymagane było w myśl art. 29 ww. ustawy uzyskanie i posiadanie decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dalej skarżący wywodzi, że w latach 1996 i 1997 inwestor EG S.A. wybudował na jego nieruchomościach przedmiotowe obiekty budowlane i uzyskał decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, które następnie na skutek rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji administracyjnych zezwalających na budowę i użytkowanie obiektów zostały usunięte z obrotu prawomocnymi orzeczeniami organów administracji oraz sądów, w szczególności decyzja: o pozwoleniu na budowę, zatwierdzająca projekt budowany oraz o pozwoleniu na użytkowanie. W ocenie skarżącego, ponieważ mimo upływu 2 lat od nowelizacji ustawy Prawo budowlane, inwestor nie doprowadził obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organy administracji rządowej powinny podjąć odpowiednie działania, zgodnie z art. 7 ustany z dnia 27 marca 2003 r. Z tego powodu wniosek skarżącego o rozbiórkę przedmiotowych obiektów winien być w całości uwzględniony. Opowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł ojej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz. U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 roku - zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Mając powyższe na uwadze, na mocy cytowanych przepisów, Sąd ten z dniem 1 lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane przez skarżącego. W myśl przepisu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270. z późn. zm.) Sąd z urzędu zwrócił uwagę na uchybienie, nie objęte zarzutami skargi, związane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 wskazanej wyżej ustawy, podstawą wyrokowania sądu administracyjnego są akta sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie organ przedstawił Sądowi niekompletne akta. Z akt spawy nie wynika jednoznacznie data doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2004 r. oraz fakt, czy organ odwoławczy badał okoliczność złożenia odwołania od tej decyzji w ustawowym terminie. Brak jest bowiem w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru przez R.W., osadzonego wówczas w Areszcie Śledczym, decyzji organu pierwszej instancji, jak również innego dowodu pozwalającego na ustalenie faktycznej daty doręczenia mu tej decyzji. Ponadto analiza akt sprawy budzi także wątpliwości dotyczące prawidłowości ustalenia daty wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W aktach organu drugiej instancji znajduje się bowiem pismo skarżącego zatytułowane jako "odwołanie" datowane na dzień [...] listopada 2004 r., które wpłynęło do organu 18 listopada 2004 r. wraz z kopertą, na której stwierdzono jego złożenie w Areszcie Śledczym w dniu [...] listopada 2004 r. Natomiast w piśmie przewodnim PINB z dnia [...] listopada 2004 r., przekazującym odwołanie do organu drugiej instancji datę odwołania oznaczono raz jako "2 listopada 2004 r. (data wpływu 18 listopada 2004 r.)", a poniżej przy wezwaniu do uiszczenia opłaty skarbowej jako "30 października 2004 r." Jednocześnie organ pierwszej instancji w powyższym piśmie wskazał, że odwołanie wniesiono w terminie. Na podstawie analizy akt sprawy Sąd ustalił, że pismem z dnia [...] października 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Naczelnika Aresztu Śledczego o doręczenie korespondencji z ww. dnia przebywającemu w tym areszcie R.W. s. A., poprzez złożenie przez niego własnoręcznego podpisu wraz z datą na załączonej zwrotce oraz odesłanie tej zwrotki organowi, gdyż stanowi dowód w prowadzonym postępowaniu, w piśmie nie wskazano załączników (k.4). Do tego pisma dołączone jest zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki oznaczonej jako "pismo nr [...] z [...].10.2004", adresowanej do Naczelnika Aresztu Śledczego, na którym widnieje potwierdzenie wpływu do sekretariatu aresztu w dniu 15 października 2004 r. wraz z podpisem osoby upoważnionej do odbioru. Na ww. zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest potwierdzenia daty doręczenia oraz podpisu R.W.. Na tej podstawie nie jest zatem możliwe ustalenie rzeczywistej daty doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji, a w konsekwencji ustalenie dnia od którego rozpoczął bieg 14-o dniowy ustawowy termin do wniesienia odwołania od tejże decyzji. Zgodnie z przepisem art. 57 § 5 zd. 2 Kpa termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem osoba pozbawiona wolności złożyła pismo w administracji zakładu karnego. Biorąc pod uwagę fakt, że odwołanie skarżącego datowane na dzień 2 listopada 2004 r., a złożone w administracji Aresztu Śledczego w dniu 4 listopada 2004 r. niezbędne jest ustalenia faktycznej daty otrzymanie przez stronę decyzji organu pierwszej instancji. Ma to bowiem istotne znaczenie jeżeli się zważy, że obowiązkiem organu odwoławczego, wynikającym z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest ustalenie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Uchybienie bowiem tego terminu skutkuje tym, że po pierwsze decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna, a po drugie - organ odwoławczy stwierdza wówczas w drodze ostatecznego postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji zaskarżoną decyzją organ odwoławczy rozstrzygałby sprawę zakończoną decyzją ostateczną organu pierwszej instancji, co stanowiłoby rażące naruszenie prawa i zgodnie z treścią przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkowałoby nieważnością decyzji organu II instancji. Brak w aktach administracyjnych wymienionych danych sprawia, że niemożliwe było jednoznaczne stwierdzenie przez Sąd zachowania przez stronę omawianego terminu, a jednocześnie wykluczenie sytuacji, w której organ odwoławczy rozstrzygałby w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Także treść decyzji organu odwoławczego, ani innych dokumentów w sprawie nie pozwala na stwierdzenie dokonania przez ten organ jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia faktycznej daty wniesienia odwołania, a tym samym czy nie uchybiono ustawowemu terminowi wniesienia odwołania. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, iż niekompletność przedstawionych Sądowi wraz ze skargą akt, przejawia się również w tym, iż brak jest w nich jakichkolwiek dokumentów, na których organy obu instancji oparły swoje ustalenia w przedmiotowej sprawie wskazując, iż tożsama sprawa została rozstrzygnięta uprzednio ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Zatem niezależnie od powyższych uchybień, orzekając na podstawie akt sprawy Sąd nie mógłby dokonać właściwej oceny legalności postępowania organów administracji publicznej w przedmiotowej sprawie. Wobec stwierdzonych wątpliwości ocena zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji byłaby przedwczesna, gdyż nie można wykluczyć jej prawomocności. Dlatego skargę w części dotyczącej tej decyzji Sąd oddalił. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz. U z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie, wobec braku wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania sądowego, na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ww. ustawy, nie orzeczono w tym zakresie.