II SA/Go 47/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Zakładu Gospodarki Komunalnej kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z [...] września 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja organu I instancji dotyczyła postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, w której organ pierwszej instancji po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] września 2007 r. złożonego przez Zakład Gospodarki Komunalnej określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie mechaniczno- biologicznej oczyszczalni ścieków na działce ew. nr [...], z odprowadzeniem do rowu melioracji podstawowej działka nr [...], na które składały się szczegółowo wymienione w decyzji (pkt 1 i 2 (od 2.1 do 2.6): - nazwa, rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia; - warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich dotyczące warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji, wymagania ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym oraz braku konieczności określenia wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii, wymogów w zakresie transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwziąć, dla których przeprowadzono postępowanie dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko oraz konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. 2. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy, który był następujący: postępowanie administracyjne, prowadzone było w sprawie wydania decyzji, określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, polegającego na budowie mechaniczno- biologicznej oczyszczalni ścieków o Qdśr= 250mVd o RM 3108 na działce ew. nr [...] i z odprowadzeniem do rowu melioracji podstawowej działka nr [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2007 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie, w którym to strony zostały powiadomione o możliwości brania czynnego udziału rozpoczętym postępowaniu. W związku z tym, że inwestycja będzie oddziaływać na działki nr [...] (działka objęta inwestycją) i nr [...] (rów, do którego zostaną odprowadzone oczyszczone ścieki) za strony postępowania zostali uznani właściciele działek, na które oddziałuje inwestycja, jak i właściciele działek przyległych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.), realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (określonego w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zm.) jest dopuszczalne wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W toku postępowania stwierdzono, że wnioskowana inwestycja jest przedsięwzięciem wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 72 wskazanego rozporządzenia. Zgodnie z art.51 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska organ prowadzący postępowanie wystąpił do Starosty oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wyrażenie stanowiska (opinii) w przedmiocie sporządzenia raportu i określenia jego zakresu. Organy te wydały opinie: Starosta w postanowieniu z dnia [...] września 2007 r. opowiedział się za sporządzeniem raportu oddziaływania na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w opinii z dnia [...] września 2007 r. znak: [...] uznał, iż sporządzenie raportu jest konieczne. Na podstawie art. 51 ust.2 ustawy Prawo ochrony środowiska i § 5 powołanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] października 2007 r. zobowiązał wnioskodawcę do sporządzenia raportu oddziaływani przedsięwzięcia na środowisko i podał zakres jego opracowania. W dniu [...] grudnia 2007 r. inwestor złożył raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dane o złożonym raporcie zostały umieszczone w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach przy czym organ podał do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku na wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków. W wyznaczonym terminie nie złożono uwag dotyczących prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska Starosta postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. uzgodnili warunki realizacji przedsięwzięcia. Treść uzgodnień została uwzględniona w decyzji uwzględniającej wniosek wydanej przez organ pierwszej I instancji w dniu [...] stycznia 2008 r. 4. Od tej decyzji odwołanie złożył J.O. zarzucając jej niezgodność z prawem, w szczególności w zakresie treści raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (pkt. 4.8) o oddziaływaniu projektowanej inwestycji na ochronę środowiska, wskazując, iż jest nieprawdziwy oraz że na omawianym terenie żyją chronione gatunki zwierząt. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2008 r. pierwsza decyzja Wójta Gminy została uchylona w całości zaskarżona decyzję a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że iż zaskarżona decyzja nie odpowiada wszystkim wymogom tak prawa materialnego, jak i procesowego. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazano, że organ I instancji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku ustalenia wszystkich stron postępowania już na etapie jego wszczęcia, gdyż z akt sprawy nie wynika w jaki sposób organ I instancji ustalił krąg stron postępowania (np. brak stosownych wypisów z ewidencji gruntów) a tym samym organ II instancji nie może dokonać weryfikacji prawidłowości i kompletności zakresu podmiotowego zaskarżonej decyzji. Ponadto obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia każdej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest jego charakterystyka. Tymczasem organ I instancji uczynił z tej charakterystyki załącznik do egzemplarza decyzji, który doręczył wyłącznie wnioskodawcy: podobnie zresztą postąpił z drugim z załączników (kopia mapy), pomijając tym samym pozostałe strony postępowania. Oznaczało to, iż zaskarżona decyzja została doręczona pozostałym stronom postępowania w formie niekompletnej, co skutkuje także pozbawieniem przez organ stron postępowania czynnego w nim udziału. Ta wada proceduralna mogłaby stanowić podstawę do nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznej w tej sprawie. Nadto organ I instancji w powołanym w decyzji załączniku graficznym zakreślił granice oddziaływania przedmiotowej inwestycji, które pokrywają się z granicami tylko jednej nieruchomości Wskazano także, że sam raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który jest jednym z elementów materiału dowodowego w sprawie, nie zawiera kompletnych danych np. co do oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w trakcie jego eksploatacji w zakresie np.: zrzutu oczyszczonych ścieków do cieku wodnego, jak też powstających odpadów produkcyjnych oczyszczalni ścieków. Ponadto raport ten nie spełnia również wymogu z art. 52 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż żadne z zagadnień objętych raportem nie zostało przedstawione w formie graficznej. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w odwołaniu strony a dotyczących nieuwzględnienia w raporcie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na siedliska rzadkich gatunków ptaków, kopaliny, czy uprawy ekologiczne stwierdzono, że organ odwoławczy wobec braku dostatecznie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie - nie może dokonać oceny ich zasadności, przy czym zobowiązano organ I instancji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. 5. W toku ponowionego postępowania organ I instancji wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko o informacje dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w trakcie jego eksploatacji w zakresie zrzutu oczyszczonych ścieków do cieku wodnego oraz powstających odpadów produkcyjnych oczyszczalni ścieków. W dniu [...] kwietnia 2008 r. została przeprowadzona konsultacja społeczna z mieszkańcami miejscowości [...] w sprawie planowanej budowy oczyszczalni ścieków, w której mieszkańcy opowiedzieli się za jej budową. W dniu [...] czerwca 2008 r. został złożony aneks do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla projektowanej oczyszczalni ścieków. Dane o złożonym aneksie zostały umieszczone w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach, prowadzonym w Urzędzie Gminy. W wyznaczonym terminie nikt nie skorzystał z możliwości złożenia uwag dotyczących prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przed wydaniem kolejnej decyzji dotyczącej wniosku zwrócono się do Starosty oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Starosta postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. uzgodnili warunki realizacji przedsięwzięcia. Treść uzgodnień została uwzględniona w drugiej decyzji uwzględniającej wniosek wydanej przez organ pierwszej I instancji w dniu [...] września 2008 r. 6. Na skutek ponownego odwołania J.O. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego druga decyzja organu I instancji dotycząca przedmiotu sprawy została ponownie uchylona w całości a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nadal nie odpowiadała wymogom tak prawa materialnego, jak i procesowego Wskazano ponownie, że organ I instancji przede wszystkim nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku ustalenia wszystkich stron postępowania już na etapie jego wszczęcia. Kolegium zwróciło uwagę, iż organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sam wskazał, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na dwie nieruchomości, tj. na działkę nr [...] i nr [...] (rów) zatem za strony postępowania organ ten uznał właścicieli tych działek oraz działek sąsiednich. Wobec tego, prawidłowego w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustalenia, niezrozumiałym jest, że organ l instancji nie uwzględnił, jako stron postępowania właścicieli nieruchomości sąsiednich wobec nieruchomości, na którą oddziaływać będzie planowana inwestycja Nadto raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nawet po jego uzupełnieniu aneksem został określony jako niekompletny (nie został podpisany przez jednego z wymienionych w nich autorów) i nie zawierał opisu pełnego oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, w fazie jej eksploatacji. Zdaniem organu odwoławczego raport nadal pomijał oddziaływanie inwestycji w fazie jej eksploatacji na rów melioracyjny (działka nr [...]) a spowodowane planowanym zrzutem do tego rowu oczyszczonych ścieków (skład chemiczny i ilość). Raport nie zawierał również graficznego przedstawienia ujętych w nim wielu zagadnień. Nadal nie ujawniono też dowodu na okoliczność uzyskania przez inwestora uzgodnienia z właścicielem cieku wodnego (działka nr [...]) zrzutu oczyszczonych ścieków do rowu, pomimo, iż organ powołał się na takie uzgodnienie. 7. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. organ I instancji zawiadomił właścicieli działek przyległych do rowu melioracyjnego działka nr [...], do którego zostaną zrzucone oczyszczone ścieki z planowanej oczyszczalni, iż zostali uznani za stronę w przedmiotowym postępowaniu, gdyż sporządzony raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazywał, iż oddziaływanie inwestycji na środowisko zamykać się będzie w granicach dwóch nieruchomości tj. działki nr [...] (rów). Następnie organ I instancji wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko o informacje wskazane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W dniu [...] stycznia 2009 r. Zakład Gospodarki Komunalnej złożył aneks nr [...] do raportu oddziaływania na środowisko, który nie na wezwanie organu został uzupełniony w dniu [...] marca 2009 r. (aneks nr [...]). Dokumenty te zostały uznane za spełniające wymogi art. 52 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo ochrony środowiska. Kolejno po procedurze udostępnienia informacji oraz uzgodnieniach dokonanych przez Starostę (postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r.) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r.) warunki realizacji przedsięwzięcia zostały uzgodnione i decyzją z dnia [...] maja 2009 r. organ I instancji wydał trzecią decyzję uwzględniającą treść uzgodnień. 8. Na skutek kolejnego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchyliło po raz trzeci decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazując na naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym jej kasacyjne uchylenie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) stwierdzono, iż organ I instancji załatwił sprawę nie wyjaśniając istotnej okoliczności oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w trakcie jego eksploatacji w zakresie zrzutu oczyszczonych ścieków do cieku wodnego oraz powstających odpadów produkcyjnych oczyszczalni ścieków. Obowiązek taki nałożony został na wnioskodawcę postanowieniem Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2008r. poprzez uzupełnienie raportu, w związku ze wskazaniami zawartymi w poprzednich decyzjach Kolegium. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca obowiązku tego nie wykonał. Polegało to wedle organu odwoławczego na tym, iż " w aneksie nr [...] jego autorka jako podstawę swego opracowania powołuje także aneks nr [...] do raportu z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jednak w aktach sprawy, jak i uzasadnieniu decyzji dowód ten pominięto. Ponieważ raport jest środkiem dowodowym, który ma umożliwić ocenę zagrożeń wynikających z realizacji przedsięwzięcia, wykazana wada (niekompletność) przedmiotowego raportu jak i przedłożonych akt nie pozwoliło Kolegium na orzekanie co do meritum sprawy". Wedle wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpatrując sprawę ponownie, organ l instancji powinien wyegzekwować obowiązki nałożone na wnioskodawcę i podjąć decyzje po uprzednim zebraniu w sposób wyczerpujący i rozpatrzeniu całego zgromadzonego materiału dowodowego, jak tego wymaga art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Prowadząc postępowanie w kierunku powyższych przesłanek faktycznych i prawnych, organ ten winien też mieć na względzie zastrzeżenia uwagi zgłoszone przez strony postępowania, w tym przez strony odwołujące się, również w kontekście zarzutów odwołania z [...] czerwca 2009r., ale i z rozważeniem celowości ich skonfrontowania ze stanowiskiem właściciela cieku wodnego (działka 494), co do zarzucanego ciągłego podtapiania łąk i gruntów należących do skarżących. Nadto podjęta decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zaskarżonej decyzji organ w zasadzie ograniczył się do zrelacjonowania przebiegu prowadzonego postępowania, nie dokonując wnikliwej oceny stanu faktycznego pod kątem zastosowanych przepisów prawa materialnego. 9. W ponowionym postępowaniu wnioskodawca przedstawił aneks nr [...] do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawierający informacje o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w trakcie jego eksploatacji w zakresie zrzutu oczyszczonych ścieków do cieku wodnego oraz powstających odpadów produkcyjnych oczyszczalni ścieków. Aneks ten został przyjęty przez organ, podany do publicznej wiadomości oraz objęty wraz dokumentami go poprzedzającymi procedurą uzgodnienia ze Starostą (postanowienie z dnia [...] lipca 2009r.) oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym (postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r.) znak: [...] uzgodnili warunki realizacji przedsięwzięcia. Treść tych uzgodnień została uwzględniona w decyzji z dnia [...] września 2009 r. . Nadto organ I instancji wystąpił do właściciela Kanału (działka nr [...]) - Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych o wydanie opinii w zakresie ewentualnego podtapiania gruntów rolnych przez zrzut oczyszczonych ścieków do kanału z planowanej oczyszczalni ścieków na działce nr [...]. W dniu [...] sierpnia 2009 r. wpłynęła opinia w której wskazano, iż zrzut oczyszczonych ścieków z planowanej oczyszczalni do Kanału nie spowoduje negatywnych skutków na przyległych gruntach rolnych. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. organ odmówił uznania W.Ł. oraz R.M. za strony w prowadzonym postępowaniu uznając, że działki prze nich użytkowane przez nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej oczyszczalni. Jako podstawę prawną decyzji z dnia 22 września 2009 r. wskazano art. 104 k.p.a. oraz art. 46 ust. 1, art. 46a ust. 7 pkt. 4, art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1, art.53, art. 56 ust. 2,7,8 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 Nr 199, poz. 1227 ze zm.) i § 3 ust. 1 pkt 72 Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). 10. Na skutek kolejnego odwołania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2009 r. czwarta z kolei decyzja organu I instancji w sprawie została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W motywach tej decyzji po przedstawieniu sprawozdania z przebiegu dotychczasowego postępowania stwierdzono, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej kasacyjne uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przywołując poglądy orzecznictwa i komentatorów dotyczące art. 7 i 77 § 1 kpa organ odwoławczy wyjaśnił reguły prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Następnie wskazał, że stosownie do art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska raport jest środkiem dowodowym, który ma umożliwić ocenę zagrożeń wynikających z realizacji przedsięwzięcia. Organ powinien poddać szczegółowej analizie przedmiotowy raport, który ma zasadnicze znaczenie przy rozstrzygnięciu w sprawie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w myśl art. 47 ustawy Prawa ochrony środowiska określa się. analizuje oraz ocenia m.in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi oraz możliwości i sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko. W ramach tego postępowania, niewątpliwie najważniejszą rolę odgrywa raport oddziaływania na środowisko, który sporządzony zgodnie z regułami wynikającymi z art.49, 51 i 52 ustawy, determinuje przebieg samego postępowania i ma wpływ na wynik sprawy. Ponadto w ramach przedmiotowego postępowania organ winien też mieć na względzie zastrzeżenia i uwagi zgłoszone przez strony postępowania. Podjęta decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 9 i 11 k.p.a. i "w łączności" z art. 56 ust. 7 i 8 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji ograniczył się do zrelacjonowania przebiegu prowadzonego postępowania, nie dokonując wnikliwej oceny stanu faktycznego pod kątem zastosowanych przepisów prawa materialnego. Decyzja ta określa środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, ale brak jest w uzasadnieniu decyzji powiązania tych warunków z zapisami zawartymi w Raporcie. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, przekonywującym zarówno co do prawidłowości oceny sytuacji materialnej strony, jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia. 11. W skardze złożonej przez Zakład Gospodarki Komunalnej wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie art. 138 § 2 i 136 k.p.a. poprzez mylną interpretację i zastosowanie oraz naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, iż jest to czwarta decyzja SKO w sprawie, a przewlekłość w tym zakresie skutkowała utratą dostępu do środków unijnych przez skarżącego. Zwrócono uwagę, iż Kolegium jest instancją merytoryczną i ma obowiązek w niniejszej sprawie orzec merytorycznie, a kompetencje kontrolne mają charakter uzupełniający. W szczególności podkreślono, że Kolegium nie zarzuciło organowi I instancji braku ustalenia stanu faktycznego, braków w postępowaniu wyjaśniającym, czy dowodowym, które to uniemożliwiałyby wydanie decyzji merytorycznej. 12. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumenty i stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, iż raport jest środkiem dowodowym, który ma umożliwić ocenę zagrożeń wynikających z realizacji przedsięwzięcia i zdaniem Kolegium organ ma obowiązek poddać go szczegółowej analizie a jej wynik winien mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Wskazano także, że organ I instancji dysponuje wiedzą specjalistyczną i w toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest dokonanie szczegółowej analizy raportu i oceny jego zgodności z prawem i stanem faktycznym. 13. Pismem procesowym z dnia [...] marca 2009 r. (k. 104-109) uczestnicy postępowania T.O. i J.O. wnieśli o oddalenie skargi oraz o uwzględnienie ich zarzutów w sprawie. W obszernym uzasadnieniu pisma wskazali na niezgodności ustaleń organu pierwszej instancji dotyczące oceny przez mieszkańców budowy oczyszczalni ścieków, bowiem jak wynikało z protestu złożonego przez mieszkańców wsi [...] z dnia [...] października 2006 r. mieszkańcy byli jednogłośnie przeciwni temu projektowi, realizacji inwestycji w bezpośredniej bliskości wsi. Podnieśli także fakt oddania proponowanych przez siebie alternatywnych, własnych działek leżących w obrębie miejscowości [...], mogących i spełniających warunki niezbędne od realizacji planowanej oczyszczalni oraz wymogi przedsięwzięcia, a tym samym mogących znacząco zmniejszyć oddziaływanie na środowisko. Nadto w ich ocenie przedmiotowy obszar oddziaływania "pretenduje" do obszarów chronionych projektem "Natura 2000" objętego regulacjami ochronnymi prawa wspólnotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 14. Skarga jest zasadna w granicach sporu i kompetencji sądu administracyjnego określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2, 134 § 1 i 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - p.p.s.a.). Choć badanie legalności przebiega poza zarzutami i wnioskami skargi oraz powołanymi podstawami prawnymi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i przedmiotem kognicji sądu w niniejszej sprawie jest kontrola legalności całego postępowania to stwierdzenie wystąpienia w decyzji organu drugiej instancji przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. pokrywa się ze uwzględnieniem zarzutów skargi. Art. 138 k.p.a. reguluje zakres kompetencji organu odwoławczego, który ukształtowany jest przez konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która została rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, że granice rozpoznania wyznacza rozstrzygnięcie sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W takich granicach organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, co oznacza, że obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę, które może być tożsame z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, co stanowi podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub rozstrzygające sprawę co do treści rozstrzygnięcia odmiennie od organu pierwszej instancji, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. przyznaje organowi odwoławczemu kompetencję do wydania decyzji kasacyjnej typowej. Tylko w razie, gdy organ pierwszej instancji uchylił się od rozpoznania sprawy nie prowadząc wymaganego przepisami prawa postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy nie ma kompetencji do konwalidowania tej wadliwości postępowania, a ma wyłącznie kompetencję kasacyjną: uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja kasacyjna jest wydawana zatem wtedy, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010 r., II OSK 253/09, niepubl., także wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010 r., II OSK 253/09 z dnia 5 stycznia 2010 r., I OSK 943/09, niepubl.). Jeśli więc organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części to wówczas zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. 15. Z tej perspektywy nie budzi wątpliwości sądu, że zaskarżona decyzja wskazanego wymogu nie spełnia nie tylko w świetle całokształtu okoliczności wynikających z akt postępowania, ale także motywów w niej ujawnionych. Odszukanie skonkretyzowanych przyczyn uzasadnienia kierunku decyzji nie jest możliwie. Prezentacja poglądów dotyczących zasad i reguł postępowania dowodowego oraz wymogów wynikających z art. 49, 51 oraz 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska może stanowić wstęp do szczegółowych rozważań dotyczących przedmiotu sprawy. Rzecz jednak w tym, iż argumentacja decyzji na tym poprzestaje a wskazane naruszenia nie zostały, w świetle rygorów § 2 art. 138 k.p.a., powiązane z konkretnymi uchybieniami postępowania rozpoznawczego (wyjaśniającego) pierwszej instancji. Trafnie zwraca uwagę skarżący, że z treści decyzji nie da się wyprowadzić merytorycznych zarzutów przeciwko postępowaniu wyjaśniającemu (lub jego części) uzasadniającemu konieczność uchylenia po raz czwarty decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja ta nie zawiera konkretnych wskazań tego postępowania, takich jakie, w mniejszym lub większym stopniu, znajdowały się w trzech poprzednich decyzjach kasacyjnych. Nie mówiąc już o tym, że nie sposób doszukać się, w zakresie przedstawionym do oceny organu odwoławczego, wymogu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Jedynym bliżej dookreślonym zarzutem stawianym uchylonej decyzji było wskazanie wad jej uzasadnienia (rozważania dotyczące tego uchybienia zostały zresztą dosłownie zaczerpnięte z uzasadnienia poprzedniej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., k. 98 akt administracyjnych). Dostrzegając w pewnym zakresie słuszność zarzutu dotyczącego uzasadnienia decyzji organu I instancji sąd administracyjny nie ma wątpliwości, iż stwierdzenie tegoż uchybienia nie jest przesłanką decyzji kasacyjnej szczególnej. Wady argumentacyjne nie są bowiem desygnatem pojęcia postępowania wyjaśniającego, gdyż za takowe rozumiane jest postępowanie dowodowe, co wynika choćby z relacji przepisu § 2 art. 138 k.p.a. do art. 136 k.p.a. (tak też postępowanie to rozumiane jest przez komentatorów por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 679). Powoływane zaś w końcowej części uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji poglądy odpowiadają sądowoadministracyjnej kontroli decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), nie zaś konstrukcji postępowania odwoławczego, w którym to orzekanie merytoryczne (w tym także reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest regułą, zaś kasacja w rozumieniu § 2 art. 138 k.p.a. wyjątkiem, nie podlegającym rozszerzającej wykładni. 16. Naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy przyjmując błędnie jego zastosowanie uchylił się od rozpoznania zasadniczych kwestii sporu, gdyż nie wykazując potrzeby dalszego prowadzenia postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie nie odniósł się do przedmiotu sprawy a więc zastosowanych przez organ pierwszej instancji przepisów prawa procesowego i materialnego prowadzących do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] września 2009 r. Są to zarazem uchybienia dotyczące uzasadnienia, gdyż w świetle przedmiotu sprawy, rozmiaru postępowania oraz jego szczególnego przebiegu, za spełniające wymogi art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. jego część faktyczna ani prawna nie może być uznana. Zadaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było wprawdzie dokonanie szczegółowej kontroli wykonania wskazówek, o których traktowały poprzednie decyzje kasacyjne jednakże samo ich wystąpienie, jeśli nie są to jednocześnie przesłanki wymienione w powołanym przepisie nie dozwala na ten typ decyzji kasacyjnej. Należy mieć tu na względzie, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia związana z realizacją konkretnego przedsięwzięcia, o jakim mowa w art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska wydawana jest w przypadku podjęcia działań zmierzających do wykonania konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Takie też konkretne zamierzenia w kontekście uwarunkowań wynikających z prawa materialnego, w szczególności wymienionych w punktach 1 do 6 decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji powinny być przedmiotem analizy i wypowiedzi organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W tym zakresie organ drugiej instancji, w świetle kompetencji w postępowaniu odwoławczym, zobowiązany jest do samodzielnego zbadania, czy przedłożony raport i jego aneksy spełnia wymogi określonych w art. 52 ust. 1 ustawy Prawo o ochronie środowiska oraz, czy zachodzą okoliczności im przeczące, związane z zarzutami uczestników postępowania. Odniesienie do stanowiska uczestników postępowania wyrażonym w ich piśmie procesowym z dnia [...] marca 2009 r., na tle stwierdzonego uchybienia, jest przedwczesne. Okoliczności faktyczne w nim podane podlegają bowiem badaniu w postępowaniu administracyjnym, gdyż sąd administracyjny nie ma kompetencji do prowadzenia własnych ustaleń i rozpoznania merytorycznego sprawy. Jeżeli zaś chodzi o podstawy materialnoprawne, ich zastosowanie lub nie jest przedmiotem badania organów bez względu na zarzut strony, przy czym zauważyć należy, iż zgodnie z przepisem art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się generalnie przepisy dotychczasowe. Niemniej w postępowaniu przed organem odwoławczym uczestnicy mogą podane w piśmie zarzuty powoływać, co niewątpliwie zrodzi obowiązek wypowiedzenia się przez organ administracji publicznej co do ich zasadności. 17. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania zaś, na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.