II SA/Go 471/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Łowieckiego, Zarząd Okręgowy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę. Decyzją z [...] marca 2013r. znak: [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm., dalej: P.o.ś), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. nr 120, poz. 826) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a), określił dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez Polski Związek Łowiecki wyrażony równoważnym poziomem dźwięku, na terenie sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej na poziomie LAeq D = 50 dB dla pory dnia, LAeqN = 40 dB dla pory nocy. Organ zobowiązał też Polski Związek Łowiecki do wykonania raz w ciągu roku (w miesiącach maj-wrzesień) pomiarów poziomu hałasu emitowanego przez strzelnicę myśliwską na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na os. [...], zawiadamiając o ich terminie Urząd Miasta i osobę, na której terenie będzie przeprowadzony pomiar, a także zobowiązał Polski Związek Łowiecki do przedłożenia wyników pomiarów Prezydentowi Miasta i Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w terminie do 6 miesięcy od wydanej decyzji. Od powyższej decyzji odwołał się Polski Związek Łowiecki Zarząd Okręgowy. Uzasadniając odwołanie odwołujący wskazał, że strzelnica myśliwska przy ul. [...] została wybudowana na początku lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku. [...] września 1994 r. grunt, na którym jest zbudowana, tj. działka nr [...], został przekazany Polskiemu Związkowi Łowieckiemu w użytkowanie wieczyste do [...] września 2093 r. Zaznaczono przy tym, że nieruchomość użytkowana jest zgodnie z przeznaczeniem określonym w § 3 umowy wieczystego użytkowania. Natomiast Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego, który użytkuje strzelnice, posiada decyzję Urzędu Miejskiego nr [...] z [...] maja 2000r. zatwierdzającą regulamin strzelnicy oraz dopuszczającą ją do użytkowania. W odwołaniu wskazano ponadto, że gdy Urząd Miasta opracowywał "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta" strona zwróciła się z prośbą, by działka nr [...] nadal była oznaczona jako obiekt sportowo-rekreacyjny "strzelnica myśliwska", co wskazywać miało na fakt, że Polski Związek Łowiecki nie zamierza likwidować strzelnicy i będzie ją użytkować zgodnie z zapisem w akcie notarialnym. Jednak prośby tej nie uwzględniono, z nieznanych stronie przyczyn. Jednocześnie zdaniem strony, wydając decyzję o zabudowie jednorodzinnej Osiedla [...] naruszono przepisy art. 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten mówi, że budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinny być wznoszone poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości. Do tych uciążliwości zalicza się m.in. hałas. Dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości. Tymczasem w decyzjach o zabudowie nie ma wzmianki o powyższym. Odwołujący wskazał również, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, który [...] maja 2011 r. wykonywał pomiary poziomu hałasu dobiegającego od strzelnicy, przeprowadził je bez powiadomienia Zarządu Okręgowego PZŁ. Do wyników pomiaru dodano poprawkę impulsową + 11,7 dB. Wskutek tego wynik pomiaru wynosi 72 dB przy dopuszczalnym dla zabudowy jednorodzinnej 50dB w ciągu dnia i 40 dB w ciągu nocy. Nie uwzględniono natomiast faktu, że w pobliżu Osiedla [...] przebiega droga o dużym natężeniu ruchu i hałas wytwarzany przez przejeżdżające samochody może zawyżać wynik pomiaru na strzelnicy. Ponadto Osiedle [...] jest otoczone z trzech stron lasem. Wprowadza to do otoczenia hałas pogłosowy, który jest spowodowany odbiciem tego samego dźwięku od ściany lasu. Decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że po zapoznaniu się ze sprawozdaniem z badań Nr [...] opracowanym przez Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, który stanowił podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, uwzględniając zarzuty zawarte w odwołaniu, pismem z [...] maja 2012 r. nr [...], zleciło z urzędu organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie przedłożenia pełnego raportu z pomiarów hałasu dobiegającego od strony strzelnicy myśliwskiej podczas strzelania z broni myśliwskiej (a nie palnej, jak wskazano w decyzji organu), z uwzględnieniem wpływu hałasu wytwarzanego przez samochody przejeżdżające drogą [...], o dużym natężeniu ruchu a także hałasu pogłosowego, spowodowanego odbijaniem się dźwięku strzelania od ściany lasu. Organ wskazał, że badania zostały wykonane na zlecenie Prezydenta Miasta przez Instytut Telekomunikacji, Teleinformatyki i Akustyki Politechniki. Z ich podsumowania wynika, że strzelnica PZŁ funkcjonuje tylko w porze dnia, przez 7 godzin (w środę 6 godzin), przez 6 dni w tygodniu w ciągu 8 miesięcy w roku (w okresie od 1 marca do 31 października). W typowy dzień na strzelnicy odbywa się przestrzeliwanie broni i treningi indywidualne. Liczba osób korzystających ze strzelnicy jest zmienna. Według informacji łowczego typowo 5-10 dni w miesiącu ze strzelnicy korzysta 10...15 osób, oddając na każdy stanowisku: broń śrutowa – 20 strzałów, broń kulowa – 10 strzałów, przez okres dwóch miesięcy, w pozostałe dni intensywność korzystania ze strzelnicy jest mniejsza – średnio 5 osób oddających po 3 strzały, czyli 15 strzałów w ciągu dnia. Zawody strzeleckie podczas których występuje zwiększona intensywność strzelania organizowane są przez PZŁ 2 razy a imprezy strzeleckie organizowane przez koła łowieckie ok. 5 razy w sezonie. Hałas powodowany funkcjonowaniem strzelnicy, występujący na terenie zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] kwalifikuje się jako hałas impulsowy, o dużej intensywności, uwzględniając zapisy normy ISO 1996-1 pkt 3.5, gdzie wystrzały z broni myśliwskiej podano jako przykład hałasu wysokoimpulsowego. Do określenia równoważnego poziomu hałasu LAeqD, który stanowi podstawę oceny hałasu, zgodnie z "Metodyką referencyjną wykonywania okresowych pomiarów hałasu impulsowego w środowisku ..." przyjęto: - dla pomiaru bezpośredniego – poprawkę impulsową +11,7 dB do zmierzonej wartości LAeqT, - dla pomiaru pośredniego – poprawkę impulsową + 12 dB do zmierzonych wartości LAeqi, Należy jednak stwierdzić, że obecnie nie istnieją obiektywne kryteria kwalifikacji hałasów do różnych kategorii rodzajów dźwięków impulsowych wyróżnionych. Organ wskazał, że z podsumowania badań wynika także, że poziom hałasu występującego na terenie zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] podczas strzelania z broni myśliwskiej zależy w istotny sposób od wykorzystywania strzelnicy w danym dniu i liczby strzałów. Poziom hałasu w punkcie P1 przy ul. [...] określono dla trzech sytuacji: - imprezy strzeleckiej organizowanej przez koło łowieckie, który jest dniem o bardzo dużym natężeniu strzelania – w dniu badań oddano 1171 strzałów, - typowego dnia o dużym natężeniu strzelania – średnio 360 strzałów, - typowego dnia o mniejszej intensywności strzelania – średnio 15 strzałów. Jako podstawę do oceny uciążliwości oddziaływania hałasu strzelnicy podczas strzelania z broni myśliwskiej, należy przyjąć poziom hałasu występujący w "typowy dzień". Imprezy i zawody strzeleckie odbywają się łącznie 7 dni w sezonie. Jest to zatem hałas, który można uznać za występujący sporadycznie. W typowych dniach funkcjonowania strzelnicy: - w dniach o dużym natężeniu strzelania (ok. 360 strzałów), których jest 5-10 w miesiącu przez okres dwóch miesięcy, poziom hałasu przy ul. [...] jest większy od dopuszczalnego o ok. 14 dB, - w pozostałych dniach, dniach o mniejszym natężeniu strzelania (15 strzałów), poziom hałasu przy ul. [...] jest na granicy wartości dopuszczalnej 50dB lub mniejszy. Największy poziom hałasu występuje, gdy wszystkie strzały w danym dniu oddawane są na osi myśliwskiej oraz kręgu myśliwskim i przelotach – 50,7 dB. Najmniejszy – gdy strzały oddawane są na osi zająca, dzika lub rogacza-lisa. Podsumowując stwierdzono, że hałas występujący na terenie zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...], podczas strzelania z broni myśliwskiej na strzelnicy PZŁ przy ul. [...] przekracza dopuszczalną wartość 50 dB. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że 22 października 2012r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z 1 października 2012r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Zgodnie z obowiązującą na dzień orzekania regulacją prawną, dopuszczalny poziom hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi odpowiednio: - LAeq D dla pory dnia 50, - LAeq dla pory nocy 40. Zasadnym było więc utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutu strony, dotyczącego nie uwzględnienia prośby aby w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta" działka nr [...], nadal była oznaczona jako obiekt sportowo-rekreacyjny, Kolegium wskazało, że w myśl zapisów art. 11 ust. 10 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2013 r., poz. 21), prezydent miasta ogłasza o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu oraz publikuje na stronach internetowych urzędu gminy na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami (pkt 10). Ponadto wyznacza w ogłoszeniu o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium (pkt 11). Organ wskazał, że strony zainteresowane mają zatem możliwość zgłaszania swoich uwag i ich egzekwowania, z czego (poza wysłaniem pisma przed opracowaniem projektu Studium) strona nie skorzystała. Kolegium wskazało także, że na etapie wydawania zarówno decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu, a także decyzji o pozwoleniu na budowę istniała możliwość odwołania się od tych decyzji do organów odwoławczych. Również tego strona nie uczyniła. Natomiast w toczącym się postępowaniu odwoławczym Kolegium nie jest uprawnione do analizy ewentualnej wadliwości wspomnianych postępowań administracyjnych. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stała się przedmiotem skargi Polskiego Związku Łowieckiego – Zarządu Okręgowego, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 i 3 K.p.a, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, poprzez wadliwe utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo błędów logicznych i redakcji uniemożliwiającej jej wykonanie w pkt 2 oraz niepowiązanie uzasadnienia z treścią decyzji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w której utrzymuje ona w mocy decyzję organu pierwszej instancji w punkcie 2 i 3 oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że skarga nie dotyczy rozstrzygnięcia w punkcie 1 decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał, że uzasadnienia obydwu decyzji pozostają w sprzeczności z rozstrzygnięciem w punkcie 1 decyzji Prezydenta, albowiem uzasadnienia nie odwołują się do hałasu emitowanego z nieruchomości przy ul. [...]. Zdaniem skarżącego decyzja w punkcie 2 i 3 jest niewykonalna i nie może pozostać w obrocie prawnym. Strzelnica przy ul. [...] bowiem nie istnieje. Skarżący nie posiada strzelnicy na Osiedlu [...]. Nastąpiła zmiana nazw ulic i obecnie ulica ma nazwę [...] i numer 15. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił także obrazę prawa materialnego, która nastąpiła przez: - błędną wykładnię i w konsekwencji nie zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przez nie uwzględnienie ochrony interesu prawnego PZŁ, przy zagospodarowaniu terenu przyległego – terenu osiedla mieszkaniowego przez nieuwzględnienie, że istniejąca strzelnica i jej strefa ochronna oraz oddziaływanie nie zezwalały na usytuowanie osiedla mieszkaniowego w bezpośrednim sąsiedztwie strzelnicy, - błędną wykładnię i w konsekwencji nie zastosowanie § 11 ust. 1 i 2 pkt 2, § 325 ust. 1 i 2 oraz 326 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez wydanie pozwoleń budowlanych w strefie uciążliwości wywołanych hałasem dochodzącym ze strzelnicy, bez zastosowania izolacji akustycznej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Przedmiotem skargi jest decyzja wydana na podstawie art. 115a P.o.ś. Ust. 1 tego artykułu brzmi: W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład (ust. 3). W decyzji, o której mowa w ust. 1, mogą być określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, a w szczególności: 1) rozkład czasu pracy źródeł hałasu dla całej doby, wraz z przewidywanymi wariantami; 2) zakres, sposób i częstotliwość prowadzenia pomiarów poziomu hałasu w zakresie, w jakim wykraczają one poza wymagania, o których mowa w art. 147 i 148; 3) sposób postępowania w przypadku uszkodzenia aparatury służącej do pomiarów poziomu hałasu, jeżeli jej zastosowanie jest wymagane; 4) formę, układ, techniki i termin przedkładania wyników pomiarów, o których mowa w pkt 2, organowi właściwemu do wydania decyzji i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska; do wyników przeprowadzonych pomiarów stosuje się odpowiednio przepis art. 147 ust. 6 (ust. 4). Między stronami niesporne jest, że hałas występujący na terenie zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...], podczas strzelania z broni myśliwskiej na terenie strzelnicy położonej na działce nr [...], przekracza dopuszczalną wartość 50 dB. Skoro zaś teren zabudowy mieszkaniowej sąsiaduje z terenem, na którym skarżący prowadzi swoją działalność, prawidłowo organy ustaliły, że po pierwsze teren ten jest objęty ochroną przed hałasem, a po drugie, że dopuszczalny poziom hałasu dla tego terenu wynosi 50 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej. Nadto organ odwoławczy uwzględnił przy tym zmiany rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu, jaka weszła w życie 22 października 2012 r., a która podwyższyła dopuszczalne normy hałasu w środowisku. Niemniej jednak wskazać należy, że zmiana ta dotyczy tylko hałasu spowodowanego przez drogi lub linie kolejowe, podczas, gdy w niniejszej sprawie źródłem hałasu jest działalność prowadzona przez skarżącego, polegająca na strzelaniu z broni myśliwskiej. Skarżący zarzucił w skardze, że decyzja organu pierwszej instancji w części fakultatywnej (w punkcie 2 i 3), zobowiązującej do wykonania pomiarów poziomu hałasu, jest niewykonalna, albowiem skarżący nie posiada strzelnicy na Osiedlu [...]. Sąd potwierdza trafność zarzutu błędnego oznaczenia miejsca położenia działki na której znajduje się strzelnica. Zaznaczyć jednak trzeba, że uchybienie to nie ma istotnego charakteru. Ustalenie, że chodzi o należącą do strony skarżącej działkę można bez jakichkolwiek problemów poczynić w oparciu o inne podane w decyzjach informacje jak numer ewidencyjny działki ([...]) czy opis prowadzonej działalności. Wskazanie w decyzji, iż strzelnica położona jest przy ul. [...] a nie ul. [...] w żaden sposób nie uniemożliwia konkretyzacji treści wynikającego z decyzji organu pierwszej instancji obowiązku oraz identyfikacji podmiotu zobowiązanego do jego wykonania. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji było ustalenie, czy na danym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu, ustalenie źródła emitującego hałas i zasiągu jego oddziaływania. W postępowaniu tym organ ochrony środowiska stosuje przepisy P.o.ś, nie stosuje zaś przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ ten nie jest też uprawniony do badania legalności czy to decyzji o warunkach zabudowy, czy decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych w odniesieniu do sąsiadującego z działką skarżącego, terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Resumując, w ocenie Sądu, zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione, a ponadto Sąd z urzędu także nie dopatrzył się naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Dlatego też skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.).