II SA/Go 472/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi I. S-N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej I. S-N. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] Prezydent Miasta odmówił I.S-N. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego z tytułu sprawowania stałej opieki nad córka P.N. Od decyzji tej odwołanie w ustawowym terminie złożyła skarżąca zaskarżając ją w całości. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. 1.1. W jej uzasadnieniu Kolegium opisało przebieg sprawy i wskazało, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką załączając wymagane dokumenty, z których wynikało, że jej córka od urodzenia – [...] kwietnia 2001 r. posiada ustalony na stałe znaczny stopnień niepełnosprawności. Skarżąca opiekuje się w pełnym zakresie córką i pobiera emeryturę wysokości 1.008, 69 zł miesięcznie, czyli w wysokości niższej, niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. 1.2. W rozważaniach Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że przeszkodę do realizacji prawa strony stanowi przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. emerytury. W tym zakresie Kolegium wskazało, że zakaz taki wynika wprost z ustawy, a skarżąca pobiera emeryturę, co wyłącza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w sprawie. Kolegium podkreśliło, że przepisy art. 17 u.ś.r. stanowią zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu nie można prawa do niego wywodzić z innych niż wskazanych w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji, ani z innych ustaw. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby zanegowanie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji. Gdyby bowiem ustawodawca, mając na względzie rozwiązanie systemowe pomocy publicznej, przewidywał możliwość wyboru pomiędzy świadczeniem, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a bądź lit. b u.ś.r., a świadczeniem pielęgnacyjnym, dałby temu niewątpliwie wyraz w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przytoczyło wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. 2. W skardze wniesionej do tutejszego sądu skarżąca I. S-N. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz decyzji ją poprzedzającej zarzucając im naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez pominięcie celów ustawy oraz dyrektyw funkcjonalnych i systemowych. W rozwiniętym uzasadnieniu skargi powołano się na poglądy optujące za dopuszczalnością takiego stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. 3. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). 5. Jeśli chodzi o kwestie wymagające rozważenia, stan faktyczny sprawy został prawidłowo wyjaśniony, a spór dotyczy zatem wyłącznie analizy prawnej związanej z przesłanką uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy ubiegająca się o świadczenie pobiera emeryturę. Literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi, który pobiera emeryturę, co powoduje zasadniczą kontrowersję sprawy sprowadzającą się do analizy tego przepisu z punktu widzenia celów i funkcji świadczenia pielęgnacyjnego, w perspektywie aksjologii konstytucyjnej. Zdaniem sądu te właśnie względy uzasadniają potrzebę "przełamania" brzmienia językowego powołanego przepisu w niniejszej sprawie. Tym samym niniejszy skład, mając na względzie ustrojową funkcję sądu administracyjnego jako gwaranta praw i wolności obywatelskich, opowiada się mianowicie za koncepcją dopuszczającą taką możliwość w jednostkowych sprawach na podstawie szczególnych okoliczności, sprowadzających się generalnie do naruszenia jakichś podstawowych w systemie prawa zasad i chronionych przez nie wartości. 6. Potrzeba takiego aktywizmu sędziowskiego uzasadniana jest oceną całego kontekstu prawno-społeczno-ekonomicznego, w okresie od momentu wejścia w życie rozważanego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. do jego dzisiejszych zastosowań. Trzymając się prezentowanej w tutejszym sądzie linii orzeczniczej i zawartej w niej argumentacji podkreślić należy, że świadczenie pielęgnacyjne, zostało wprowadzone do systemu zabezpieczenia społecznego w celu skompensowania osobom pracującym całkowitego braku możliwości zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lub całkowitej rezygnacji z nich) wynikającego ze sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Emeryturą jest natomiast comiesięczne świadczenie pieniężne przysługujące ubezpieczonemu, który zaprzestał aktywności zawodowej, za przepracowanie określonej liczby lat i po osiągnięciu określonego wieku. Repartycyjno-kapitałowy system emerytalny funkcjonujący w Polsce służy zabezpieczeniu jego uczestnikom dochodów po zakończeniu aktywności zawodowej w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. System ten służyć ma zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim obywatelom, dając jednocześnie możliwość wypełnienia państwu zobowiązań zaciągniętych w przeszłości oraz gwarantując sprawiedliwość społeczną, stabilność i sprawne funkcjonowanie tego systemu przez wiele pokoleń (por. A. Nowacka, A. Ścibło, Uwarunkowania systemu emerytalnego w Polsce, Zeszyty Naukowe PWSZ w Płocku. Tom 25/2017, s. 189–201). Istotnym elementem systemu emerytalnego jest "kapitałowy" charakter składki odprowadzanej od wynagrodzenia osoby pracującej przez cały, stosunkowo długi okres wymagany do nabycia prawa do świadczenia emerytalnego (dla kobiet staż taki wynosi minimalnie 22 lata pracy). 8. Jak podkreśla się bowiem w doktrynie i orzecznictwie szczególna ochrona praw emerytalnych pozostaje w ścisłym związku nie tylko z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ale także z zasadą wzajemności świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Ubezpieczony biorący udział w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego, z którego wypłacane są świadczenia oczekuje, że w razie zajścia określonych zdarzeń uniemożliwiających mu działalność zarobkową uzyska świadczenia określone przez prawo. Osoba ubezpieczona ma więc prawo oczekiwać, że w razie niemożności kontynuowania zatrudnienia po spełnieniu przesłanek określonych w odpowiednich przepisach i po złożeniu odpowiednio udokumentowanego wniosku uzyska świadczenie emerytalne (por. M. Florczak-Wątor Monika w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, teza 3 do art. 67). Choć treść tej gwarancji nie ma charakteru stricte kapitałowego, to jednak prawo żądania, z osiągnięciem określonego wieku, wypłaty świadczenia skalkulowanego na podstawie rachunku ubezpieczeniowego podlega ochronie konstytucyjnej i wymaga poszanowania ze strony ustawodawcy w razie modyfikacji systemu emerytalnego (por. wyrok TK z dnia 4 listopada 2015 r., K 1/14, OTK-A 2015/10/163). Wiąże się z tym też prawo do waloryzacji tego świadczenia (por. wyrok TK z dnia 22 października 2001 r., SK 16/01,OTK 2001/7/214). W sytuacji, gdy wymagany ustawą okres faktycznej pracy w ostatecznym rezultacie skutkuje przyznaniem jednostce świadczenia emerytalnego w wysokości mniejszej, niż wysokość świadczenia zastępczego o charakterze kompensacyjnym, powstaje pytanie o zgodność takiego rozwiązania z konstytucyjnym prawem do zabezpieczenia społecznego wyrażonym w art. 67 Konstytucji RP oraz zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i osobom niepełnosprawnym (art. 69 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP). 9. Konieczność rewizji poglądu na temat związania brzmieniem tekstowym przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynika również z tego, że w ciągu kilkunastu lat doszło do istotnej zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając bowiem w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych i wyłączając możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń (w tym emerytalnych) ustawodawca jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota sporo niższa od wysokości najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Można zatem uznać, że intencją ustawodawcy wprowadzającego takie wyłączenie było to, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20, CBOSA). Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W toku rozpatrywania sprawy administracyjnej świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1.830,00 zł, a obecnie od 1 stycznia 2021 r. wynosi 1.971,00 zł miesięcznie. 10. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie przemawia również stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Argument z solidarności społecznej i równości stosowany do usprawiedliwiania wielu bieżących uprawnień i świadczeń socjalnych, kierowanych nie tylko do osób o najniższych dochodach (w tym emertytalnych i rentowych), tym bardziej jest aktualny w niniejszym przypadku. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości, niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. 11. Z tych też względów Sąd, kierując się wyrażoną art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów Sąd, w oparciu o zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę (obowiązek) udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym (art. 69 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) dokonał "prokonstytucyjnej" wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś. r. 12. Mając na uwadze zawarte w decyzji Kolegium wątpliwości co do trybu realizacji przedmiotowego prawa w postaci tzw. wyrównania różnicy oraz rysujące się w orzecznictwie, jako dominujące zapatrywanie, sąd opowiada się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego, nie zaś tak, jak tutejszy sąd uznawał w swoich pierwszych orzeczeniach wydanych w tym przedmiocie, za przyznaniem stronie różnicy między świadczeniami. Ten pogląd znajduje wsparcie w art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1270; dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. 13. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. 14. Odnosząc tę konstrukcję do kontrolowanej sprawy należy wskazać, że organ powinien stronę o niej poinformować czyli dać stronie możliwość złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty (art. 9 k.p.a. i 79a k.p.a.). Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. 15. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, została wydana w konsekwencji nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji (pkt I wyroku). Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.). O zwrocie kosztów sądowych na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. (pkt II wyroku).