II SA/Go 479/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] lipca 2025 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania P [...] w [...] (dalej P) od decyzji Starosty [...] z [...] marca 2025 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania w wysokości 148.000 zł na rzecz Gminy [...] (dalej również skarżąca) za usunięcie drzew rosnących przy linii kolejowej nr [...], działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako "k.p.a.") orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. 2. Stan sprawy był następujący: na wniosek Gminy [...] z dnia [...] marca 2024 r. organ I instancji wszczął postępowanie o ustalenie odszkodowania na rzecz wnioskującej gminy od P za usunięcie drzew tworzących aleję lip przy byłej drodze krajowej nr [...] w [...] tj. przy ul. [...], które zostały usunięte na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w sprawie udzielenia P zezwolenia na usunięcie drzew rosnących przy linii kolejowej nr [...]. Zdaniem organu I instancji opinia i operat sporządzone w sprawie odpowiadały wymogom prawa i nie budziły zastrzeżeń co do ich poprawności. 3. Od decyzji Starosty [...] z [...] marca 2025 r. ustalającej odszkodowanie na kwotę 148.000 zł w ustawowym terminie P złożyło odwołanie wnosząc o jej uchylenie i kwestionując w całości wyliczoną wysokość odszkodowania i ekspertyzę dendrologiczną. Podniesiono w nim także, że decyzja nie wskazuje za ile drzewa i za które konkretnie drzewca miałoby być wypłacone odszkodowanie (czy odszkodowanie dotyczy 358 szt. drzew wymienianych w zezwoleniu na usunięcie z dnia [...] września 2021 r., czy też 14 szt. drzew na dwóch działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...]). 4. Uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że "tutejszy organ zrealizował ciążące na nim obowiązki wynikające z przepisu art. 15 k.p.a., wskazującego na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia". Następnie wskazało na podstawę materialnoprawną sprawy, którą stanowił art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 697 ze zm.; dalej u.t.k.). Wskazano też, że odszkodowanie, o którym mowa w tym przepisie ustala starosta wydając decyzję w przedmiocie odszkodowania z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości, czyli przepisów działu III rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie doszło między stronami do zawarcia umowy dotyczącej ustalenia odszkodowania za usunięte drzewa i nie wystąpiła też negatywna przesłanka przysługiwania odszkodowania, o której mowa w art. 56 ust. 4 u.t.k. Następnie Kolegium przytoczyło treść (wnioski) opinii dendrologicznej konstatując, że "założenie zatem przez Starostę [...], że nie ma wątpliwości, iż przedmiotowe lipy zostały posadzone przed wybudowaniem linii kolejowej nie znajdują poparcia w opracowanej na tą okoliczność w ekspertyzie" oraz, że "Ekspertyza biegłego dowodzi wręcz, że drzewa nr 3, 15 i być może 4 posadzone zostały po wybudowaniu linii kolejowej, a tym samym w stosunku do tych drzew ziściła się przesłanka negatywna wynikająca z przepisu art. 56 ust. 4 pkt-1 u.t.k." Zarzucono również organowi I instancji niewystarczające uzasadnienie oceny operatu szacunkowego i to, że "dwa bądź nawet trzy drzewa posadzone po wybudowaniu linii kolejowej w ogóle nie powinny być objęte zakresem wyceny". Ponadto, co stwierdziło Kolegium "w operacie szacunkowym biegły opisując poszczególne usunięte drzewa wskazał ich gatunek, ogólną kondycję, obwód na 1,0 m, wysokość, wartość podstawową i gatunkową, szybkość wzrostu, współczynnik dynamiki przyrostu, kondycję, ocenę lokalizacji, współczynnik lokalizacji i na podstawie tych danych określił ich wartość. W żadnym miejscu nie wskazał jednak wieku usuniętych drzew". Kolegium wskazało także na nieuwzględnienie w wycenie wykonanej wcześniej na zlecenie organu ekspertyzy dendrologicznej. Zdaniem Kolegium organ I instancji "w zasadzie nie dokonał analizy i oceny zgromadzonych dowodów w postaci opinii biegłych - zarówno ekspertyzy dendrologicznej, jak i operatu szacunkowego, nie dostrzegając przy tym, że nie wszystkie drzewa zostały posadzone przed wybudowaniem linii kolejowej. Nie odniesiono się również do innych dowodów zgromadzonych w sprawie jak i powoływanych przez skarżącego w trakcie toczącego się postępowania". W ocenie Kolegium te uchybienia, związane z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że mają one charakter na tyle istotny, że nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż takie działanie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. 5. W sprzeciwie wniesionym od tej decyzji, z zachowaniem terminu, pełnomocnik skarżącej gminy zarzucił jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie tego przepisu i wydanie przez SKO decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania, albowiem postępowanie o ustalenie odszkodowania za usunięte drzewa zostało przeprowadzone przez organ I instancji prawidłowo - organ I instancji wydając decyzję wbrew twierdzeniom SKO nie naruszył reguł gromadzenia i oceny materiału dowodowego zawartych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz nie naruszył art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji, gdyż przeprowadził kluczowe ze względu na przedmiot niniejszego postępowania dowody z opinii dwóch biegłych - dendrologa i rzeczoznawcy majątkowego, odniósł się do nich szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, a organ II instancji nie wykazał w decyzji kasacyjnej, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w szczególności nie odmówił mocy dowodowej przeprowadzonym dowodom, lecz wprost przeciwnie, organ II instancji wyraził merytoryczną ocenę sprawy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (nie znalazło to jednak odzwierciedlenia w sentencji decyzji), a ewentualne okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które zdaniem organu II instancji należałoby wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (twierdzenia P1 wyrażone na etapie odwoławczym w piśmie z dnia [...] czerwca 2025 r.) nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, ewentualnie z powodzeniem mogły zostać wzięte pod uwagę/wyjaśnione w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji, co czyniłoby zadość zasadzie szybkości postępowania i jednocześnie nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności. Zarzuty te zostały rozwinięte w uzasadnieniu sprzeciwu. W związku z powyższym wniósł o uwzględnienie sprzeciwu od zaskarżonej decyzji w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w trybie art 64c § 5 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji, merytorycznie rozstrzygającej sprawę na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., a na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 6.5. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wskazanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Generalnie sprzeciw rozpatruje się na posiedzeniu niejawnym, ale sąd kierując się wnioskiem pełnomocnika skarżącego rozpatrzył sprawę na rozprawie (art. 64d § 2 p.p.s.a.). 8. Sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem wyłącznie kryteriów proceduralnych określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron sprawy administracyjnej, lecz dokonuje oceny spełnienia w danej sprawie proceduralnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. 9. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Rozważany przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. 10. Tak zakreślone pole normowania i zastosowania rozważanego przepisu wynika po pierwsze z tego, że decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. Nr 2/2004, s. 60). Dokonana w 2011 r. zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, CBOSA). Kolejne nowelizacje kodeksu jeszcze bardziej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Zmiana ta istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Całokształt tych zmian dowodzi tego, że współczesny model administracyjnego postępowania odwoławczego ma reformatoryjny i merytoryczny charakter, co sprzyjać ma sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. 11. Należy też podkreślić, że podnoszona, jako istotny argument w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, zasada dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym nie ma bezpośredniego oparcia w Konstytucji. Doktryna ta pochodzi z czasu, gdy nie było sądowej kontroli administracji. Po ukonstytuowaniu się dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia instancyjności w administracji nie ma już tak istotnego znaczenia gwarancyjnego zasady dwuinstancyjności. Potwierdzeniem tego stanowiska jest unormowanie zawarte w art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1 tego artykułu). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2 tego artykułu). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3 tego artykułu). 12. Mając na względzie powyższe argumenty stwierdzić należy, że w kontrolowanej przez sąd na skutek wniesienia sprzeciwu sprawie nie występuje przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji. Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji spornych elementów sprawy, w tym zarzutów zawartych w sprzeciwie (z powodu braku prawnej dopuszczalności takiej oceny), wskazać należy, że z decyzji organu odwoławczego wynika, że Kolegium nie podzieliło oceny materiału dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji wskazując na konkretne braki i niedokładności w sporządzonych w sprawie ekspertyzie dendrologicznej i operacie. Zarzuciło też organowi I instancji, i to trafnie, niezauważenie tych uchybień oraz niewystarczające uzasadnienie przyjętego w decyzji stanowiska. W istocie chodzi tu zatem o uzupełnienie postępowania dowodowego choćby przez zobowiązanie biegłych do ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu i dostrzeżonych przez Kolegium kwestii oraz uzupełnienie argumentacji. W sprawie, przynajmniej na tym etapie, nie wystąpiła jednak sytuacja, która wymagałaby prowadzenia postępowania dowodowego niemal w całości lub też jego powtórzenia. Nie został zatem spełniony warunek, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co trafnie zarzuca się w sprzeciwie. Kolegium, jako organ w pełnym zakresie uprawniony do orzekania reformatoryjnego, powinien zająć własne stanowisko co do meritum sprawy, w razie potrzeby uzupełniając postępowanie dowodowe lub korzystając ze środka prawnego, o którym mowa w art. 136 § 1 in fine k.p.a. 13. Z tych względów sprzeciw należało uznać za uzasadniony, gdyż zaskarżona nim decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku). O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku).