II SA/Go 482/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K.H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia do poprzedniej funkcji pomieszczenia piwnicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej K.H. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) - działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: Pr. bud.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) – decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] nakazał K.H. przywrócić do poprzedniej funkcji pomieszczenie piwniczne w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. [...], z obecnej funkcji technicznej (kotłowni gazowej) do piwnicy gospodarczej przynależnej do lokalu mieszkalnego oraz wykonanie demontażu dwufunkcyjnego kotła gazowego typu GCO-DP-21-23 TERMAX, demontażu instalacji gazowej zasilającej dwufunkcyjny kocioł gazowy typu GCO-DP-21-23 TERMAX. Po odłączeniu dwufazowego kotła gazowego od instalacji gazowej organ nakazał zamurowanie w trzonie kominowym otworu odprowadzającego spaliny pogazowe od ww. pieca do kanału kominowego i zdemontowanie wkładu kominowego w kanale kominowym. Organ nakazał też przebudować instalację gazową w taki sposób aby funkcjonowała gazowa kuchenka z piekarnikiem w lokalu mieszkalnym nr 1. Roboty budowlane organ nakazał wykonać zgodnie ze sztuką budowlaną, pod nadzorem osoby uprawnionej i zgodnie z zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy. Uzasadniając decyzję PINB wskazał, że dowody zebrane w sprawie, w tym w odpowiedzi na wystąpienie pisemne z [...] czerwca 2018 r., Burmistrz [...] przy piśmie z [...] lipca 2018 r. załączył dokumenty, które jednoznacznie dowodzą o wykonaniu w 2016 r. przez K.H. w ramach samowoli budowlanej instalacji gazowej bez nadzoru osoby z właściwymi uprawnieniami budowlanymi. Nadto złożone 5 września 2018 r. do protokołu zeznanie pracownika Gminy [...] S.K. (zarządcę mieszkaniami komunalnymi) potwierdzają, że w budynku z instalacji gazowej był tylko odcinek od gazomierza do kuchni, a końcówka była zakorkowana. Następnie Gmina jako poprzedni właściciel budynku zamontowała kuchenkę gazową czteropalnikową w pomieszczeniu kuchennym. PINB nie zgodził się zatem z twierdzeniem K.H., iż instalacja gazowa doprowadzająca gaz do pomieszczenia piwnicznego została wykonana w latach 1990-91. PINB wyjaśnił, że rozpatrując sprawę uznał, że brak jest możliwości doprowadzenia pomieszczenia technicznego – kotłowni do stanu zgodnego z prawem, albowiem zgodnie z § 170 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: rozp. MI) pomieszczenia w których instalują się urządzenia gazowe, powinny mieć wysokość co najmniej 2,0 m. Skoro zatem przedmiotowe pomieszczenie piwniczne ma 1,51 m wysokości, nie jest możliwe jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołali się K.H. oraz A. i K.B. – właściciele lokalu nr [...] w budynku przy [...]. K.H. wskazała w odwołaniu, iż wbrew ustaleniom PINB instalacja gazowa w budynku powstała w latach 1990-91. A. i K.B. w swoim odwołaniu stwierdzili natomiast, że wykonana przez K.H. instalacja gazowa stanowi samowolę budowlaną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, że wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu instalacji gazowych oraz zamontowanie nowego urządzenia grzewczego (co w niniejszej sprawie miało miejsce w 2016 r.) nie zostało na mocy art. 29 Pr. bud. zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ wskazał, że zamontowanie nowego urządzenia grzewczego, nie może stanowić remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Pr. bud. W ocenie WINB ocena zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi omawianych robót może być dokonana wyłącznie w oparciu o przepisy, które obecnie obowiązują. Skoro zatem przepisy rozp. MI przewidują, że wymagana wysokość pomieszczenia technicznego w budynku, a takim jest pomieszczenie, w którym zamontowano kocioł, powinna wynosić co najmniej 2m, natomiast ustalona przez organ wysokość pomieszczenia wynosi 1,51 m, to nie można – jak słusznie uznał PINB - doprowadzić pomieszczenia technicznego – kotłownię do stanu zgodnego z prawem. Zawarty zatem w sentencji decyzji PINB zakres robót budowlanych, ustalony przez PINB na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, odpowiada dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.H. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu i oparciu wydanej decyzji na przepisach Pr. bud., podczas gdy instalacja gazowa znajdująca się w pomieszczeniu piwnicznym należącym do skarżącej została wybudowana w latach 1990-1991, a co za tym idzie organ powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na przepisach Prawa budowlanego z 24 października 1974 r., 2. naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu i oparciu wydanej decyzji na przepisach rozp. MI, podczas gdy w niniejszej sprawie mając na względzie, iż sporna instalacja gazowa powstała w latach 1990-1991, zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 78 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęcie jakichkolwiek kroków mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w świetle zarzutów zawartych w odwołaniu, tj. twierdzeń skarżącej że organ całkowicie bezpodstawnie i dowolnie uznał, że skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej w 2016 r, zlecając budowę spornej instalacji M.R., podczas gdy instalacja ta została wybudowana w latach 1990-1991, M.R. natomiast dokonał na jej zlecenie jedynie sprawdzenia szczelności instalacji, na które to okoliczności skarżąca wielokrotnie wnioskowała świadków, a w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia niezgodne z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. – nie wskazując, dlaczego nie dał wiary twierdzeniom skarżącej, a także dlaczego nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez skarżącą, 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez brak odpowiedzi przez organ na pytanie skarżącej o możliwość czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, a w konsekwencji pozbawienie jej tego prawa, 5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 81 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niepouczenie strony o zakończeniu postępowania dowodowego i przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami sprawy i w konsekwencji uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, 6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 89 § 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nieprzeprowadzenie rozprawy, podczas gdy w przedmiotowej sprawie dokonano oględzin pomieszczenia, skarżąca wielokrotnie domagała się przesłuchania świadków i zgodnie z dyspozycją ww. przepisu przeprowadzenie rozprawy było potrzebne dla wyjaśnienia sprawy, 7. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 K.p.a. przez nieuchylenie decyzji PINB, 8. naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 136 w zw. z art. 140 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez pozbawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu przez niezawiadomienie o możliwości składania wniosków dowodowych oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed organem II instancji. Z daleko posuniętej ostrożności, w przypadku uznania przed Sąd, że organ wydał decyzję w oparciu o prawidłowe przepisy, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 7 Pr. bud. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca miała dopuścić się robót budowlanych polegających na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, podczas wymieniła ona jedynie piec na nowy, a co za tym idzie dokonała remontu w świetle art. 3 pkt 8 Pr. bud. a tego typu roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. Skarżąca wniosła także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z [...] października 2019 r. skarżąca zwróciła się do WSA o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów dołączonych do pisma Burmistrza z [...] sierpnia 2019 r., tj. protokołów z przeprowadzonych przeglądów instalacji gazowej w budynku przy ul. [...]. Na rozprawie Sąd przeprowadził dowód z dokumentów wskazanych w piśmie z [...] października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2107). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a) –uchyla go lub stwierdza jego nieważność, albo stwierdza wydanie go z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. Nadto, wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, WSA doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie organu pierwszej instancji naruszyły przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć na podstawie pozwolenia na budowę, chyba że dany rodzaj robót budowlanych został zwolniony z obowiązku jego uzyskania. Zamknięty katalog robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę, został określony w art. 29 Pr. bud. Analiza tego przepisu pozwala na stwierdzenie, że roboty budowlane polegające na budowie instalacji gazowej wraz z kotłem gazowym w istniejącym budynku nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 29 ust. 1 pkt 27 Pr. bud. zwolnione zostały tylko wewnętrzne instalacje w budynkach, z wyjątkiem instalacji gazowej. Mając na uwadze fakt, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę, nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Należy więc stwierdzić, że budowa wewnętrznej instalacji gazowej wraz z kotłem gazowym wymagać będzie uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej jednak sprawie PINB nie ustalił precyzyjnie, czy w ogóle w budynku istniała (jak twierdzi skarżąca już w latach 1990-1991), instalacja gazowa doprowadzająca gaz nie tylko do kuchenki gazowej znajdującej się w lokalu skarżącej ale także instalacja doprowadzająca gaz do pomieszczenia piwnicznego. Z protokołów z przeprowadzonych przeglądów instalacji gazowej, dołączonych do pisma pełnomocnika skarżącej z [...] października 2019 r. (z których WSA - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - przeprowadził na rozprawie dowód), wynika że w latach 2002, 2003 i 2004 w budynku przy [...], odnośnie lokalu nr [...], były dwa odbiorniki gazowe, tj. kuchenka czteropalnikowa oraz kocioł CO gazowy. Zatem podstawowa dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy kwestia, tj. czy w budynku istniała druga nitka instalacji gazowej doprowadzająca gaz do pomieszczenia piwnicznego, nie została przez organy wyjaśniona. PINB ustalając stan faktyczny sprawy oparł się wyłącznie na dokumentach przesłanych przez Burmistrza (z [...] lipca 2018 r.) oraz na zeznaniach pracownika Urzędu Miasta który sprawował nadzór nad lokalem skarżącej kiedy był on jeszcze lokalem gminnym, nie przesłuchał natomiast świadków wnioskowanych przez skarżącą, w tym osoby dokonującej odbioru technicznego wykonanych prac – M.R., który – jak wynika z protokołu nr [...] - dokonał odbioru instalacji gazowej i przeprowadził próbę szczelności instalacji gazowej. Wyjaśnienie powyższej kwestii ma dla sprawy zasadnicze znaczenie, bowiem jeżeli organ ustali, że instalacji gazowej doprowadzającej gaz do pomieszczenia piwnicznego w ogóle nie było, wówczas PINB będzie miał podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. a więc decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniej funkcji pomieszczenia piwnicznego. Jeżeli natomiast organ ustali, że instalacja doprowadzająca gaz do pomieszczenia piwnicznego istniała a skarżąca tylko wstawiła i zainstalowała nowy kocioł gazowy, wykorzystując istniejącą instalację, to wówczas PINB będzie zobowiązany ustalić czy skarżąca dokonała zgłoszenia robót budowlanych polegających na wstawieniu nowego kotła gazowego, bowiem jak wynika z przepisów Pr. bud. (art. 29 ust. 2 pkt 1 Pr. bud. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2), budowa urządzenia budowlanego – urządzenia technicznego jakim jest kocioł gazowy, wymaga dokonania zgłoszenia. Wskazać jednak należy, że w sytuacji gdy organ ustali, że skarżąca nie dokonała zgłoszenia wymiany kotła gazowego na nowy, to wówczas PINB będzie zobowiązany prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji inwestycji dokonanej bez wymaganego zgłoszenia, i jeżeli ustali, że instalacja została wykonana przed 1 marca 1995 r., będzie musiał brać pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie realizacji legalizowanej inwestycji, a więc przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, a więc wówczas obowiązujące rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jak bowiem przekonująco wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny, "rozporządzenie jako akt podustawowy wydany może być wyłącznie na podstawie i w granicach delegacji zawartej w ustawie. Skoro zatem w konkretnym stanie prawnym zastosowanie mają przepisy uprzednio obowiązującej ustawy [tj. Prawa budowlanego z 1974 r. – uw. WSA] to tym samym zastosowanie winny mieć przepisy podwykonawcze do tejże ustawy, nie zaś rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie które wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r." (wyrok NSA z 08.12.2011 r., II OSK 1749/10, CBOSA). Podsumowując, brak wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności stanowi naruszenie art. 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i uniemożliwia WSA przeprowadzenie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Koniecznym zatem było uchylenie zarówno objętego skargą rozstrzygnięcia jak i poprzedzającej go decyzji organu pierwszej instancji, o czym WSA orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wyeliminować wszystkie opisane wyżej nieprawidłowości, a więc wyjaśnić i ustalić stan faktyczny w sposób pozwalający na ustalenie, czy w budynku istniała druga nitka instalacji gazowej doprowadzająca gaz do pomieszczenia piwnicznego i kiedy została ona wykonana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony zwrot kosztów postępowania w kwocie 997 zł, na co składają się: 500 zł z tytułu wpisu od skargi, 480 zł z tytułu wynagrodzenia adwokackiego oraz 17 zł z tytułu opłaty od pełnomocnictwa.