II SA/Go 485/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu odwołania J.G. w przedmiocie przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] przyznającą stronie dofinansowanie zakupu leków dla B.G. i opłat mieszkaniowych w kwocie 200,00 zł. 2. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. J.G. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku okresowego i zasiłku celowego na dofinansowanie opłat mieszkaniowych i zakupu leków. W dniu 15 lutego 2019 r. złożył kolejny wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków. Po analizie zgłaszanych potrzeb organ dokonał ich tematycznego pogrupowania. W niniejszym postępowaniu organ I instancji rozpatrzył wniosek tylko o przyznanie pomocy – zasiłku celowego na dofinansowanie opłat mieszkaniowych i zakupu leków. Co do pozostałych wniosków zostały wydane odrębne decyzje – z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], którą przyznano stronie zasiłek okresowy w wysokości 395,08 zł na okres miesiąca lutego 2019 r. oraz z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], którą przyznano stronie zasiłek celowy na zakup leków w kwocie 34 zł. Dnia [...] lutego 2019 r. przeprowadzono wywiad w miejscu zamieszkania strony podczas którego ustalono, że J.G. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną B.G. i córką D. Wnioskodawca nie pracuje i nie posiada żadnych własnych dochodów. Od [...] czerwca 2016 roku jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako bezrobotny bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. B.G. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i otrzymuje rentę inwalidzką w wysokości 669,84 zł. Na córkę D. otrzymują świadczenie rodzinne w wysokości 124 zł. Łącznie dochód rodziny strony wynosi 793,84 zł, tj. 264,61 zł na osobę. Niskie dochody doprowadziły rodzinę strony do zaległości czynszowych w kwocie 700 zł. Małżonka i córka wnioskodawcy korzystają z pomocy finansowej na dożywianie w ramach programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" w wysokości 160 zł miesięcznie. Rodzina otrzymuje również pomoc żywnościową z Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014 - 2020. 3. Zdaniem organu I instancji główną przyczyną trudnej sytuacji materialnej rodziny jest długotrwałe bezrobocie strony. Podjęcie zatrudnienia oraz większa aktywność zawodowa w ocenie organu znacznie poprawiłoby sytuację materialną rodziny. Z uzyskanych w urzędzie pracy informacji wynika, że strona została zakwalifikowana do tzw. trzeciego profilu, czyli grona bezrobotnych zagrożonych wykluczeniem społecznym, długotrwale bezrobotnych, którzy z własnego wyboru nie są zainteresowani podjęciem pracy. Przynależność do tego profilu powoduje ograniczone możliwości urzędu aktywizacji zawodowej danej osoby. Jednakże mimo składanych ofert, w szczególności dotyczących realizacji projektu socjalnego (tzw. CIS) wnioskujący nie przyjął żadnej propozycji. Pomimo braku środków na bieżące potrzeby rodziny wnioskujący odmówił udziału w projekcie CIS tym samym uzyskania środków finansowych m.in. na pokrycie zaległości czynszowych (700,00 zł) i wykupu leków (198,00 zł) oraz zwiększenia szansy na zatrudnienie. Nie jest też zainteresowany podjęciem jakiejkolwiek pracy, którą oferują okoliczne zakłady pracy. Organ podał też, że z oświadczenia wnioskodawcy złożonego w dniu 18 lutego 2019 r. wynika, że w trakcie korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej we wrześniu 2018 r. nabył samochód osobowy za kwotę 500 zł (spłacaną w ratach po 50 zł miesięcznie). W ocenie organów wobec niskich dochodów rodziny strony i problemów z zabezpieczeniem bieżących potrzeb bytowych takich jak: leki i opłaty mieszkaniowe, w ocenie organu obciążanie skromnego budżetu domowego opłatami wynikającymi ze spłaty rat za samochód, kosztami eksploatacji pojazdu: kosztów badań technicznych, ubezpieczenia, paliwa itp., świadczy to również o przeznaczaniu dochodów rodziny na cele nie związane z zabezpieczeniem podstawowych potrzeb życiowych, co wypełnia przesłanki określone w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 1508 ze zm.), stanowiące podstawę do odmowy bądź ograniczenia pomocy stronie. W oparciu o przepisy wynikające z art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej organ I instancji uwzględnił jednak potrzeby pozostałych członków rodziny i przyznał zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu leków i dofinansowanie opłat mieszkaniowych. 4. Odnosząc się do odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pełnym zakresie podtrzymało stanowisko organu I instancji. W ocenie Kolegium rodzina odwołującego faktycznie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej oraz życiowej. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja stanowi pozytywne załatwienie wniosku odwołującego o przyznanie zasiłku celowego. Przyznany w sprawie zasiłek celowy w kwocie 200 zł został przeznaczony na dofinansowanie do zakupu leków i do opłat mieszkaniowych. Ponadto, innymi decyzjami przyznano stronie kwotę 34 zł na zakup leków oraz zasiłek okresowy w wysokości 395,08 zł w miesiącu lutym 2019 r. Kolegium podkreśliło, że fakt spełnienia przesłanki dochodowej nie uzasadnia automatycznego przyznania odwołującemu wnioskowanego świadczenia. Ocena podstaw do przyznania zasiłków celowych musi bowiem uwzględniać cele i zadania pomocy społecznej, w tym konieczność limitowania świadczeń ze względu na zróżnicowanie potrzeb oraz potrzeby innych osób wymagających wsparcia. Kolegium zwróciło też uwagę na to, że zachowanie skarżącego, odmawiającego przyjęcia pomocy w formie zajęć integracyjnych lub zawodowych, wypełnia przesłankę braku współdziałania, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, co z kolei uprawnia organ do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczeń pomocowych (art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). 5. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu przeciwko całości decyzji J.G. wniósł o zmianę decyzji przez uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (na poziomie SKO jak i OPS), ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucił: - błędy w ustaleniach faktycznych przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji mające zasadniczy wpływ na jej treść; - celowe zignorowanie stanowiska skarżącego zawartego w jego piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. (doręczonego do Kolegium w dniu 12 kwietnia 2019 r., a więc na 16 dni przed wydaniem decyzji). W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzja narusza art 11 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej poprzez wady w ustaleniach faktycznych przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji i mające zasadniczy wpływ na jej treść przez przyjęcie, że pracownik OPS-u przedłożył stronie kontrakt socjalny do podpisania, która odmówiła jego przyjęcia. Tymczasem stan faktyczny jest taki, że kontraktu nie przedłożono do podpisu i jest to wymysł pracownika OPS-u. Tym samym organ nie dowiódł uzasadnionej podstawy do skorzystania z prawa do odmowy udzielenia pomocy w oparciu o art. 11 ust. 1-2 ustawy o pomocy społecznej. Ograniczenie pomocy finansowej w postaci zasiłków na członków rodziny wnioskodawcy na zakup dla niej leków i dopłaty do kosztów mieszkaniowych w świetle powyższego było niedopuszczalne. Z tych też względów skarżący domaga się zobowiązania OPS-u do przedstawienia kontraktu socjalnego, na którego istnienie organ się powołuje oraz oświadczenia strony co do wysokości kosztów poniesionych na zakup samochodu którego treść stoi w sprzeczności z ich wywodami w zaskarżonej decyzji. Ponadto, zdaniem skarżącego jego "dwa wnioski o pomoc finansową na dwa różne i zgoła zasadniczo odmienne cele" wymagały rozstrzygnięcia w dwóch odrębnych decyzjach. W uzasadnieniu decyzji nie ma takiego rozważenia. Powoduje to w ocenie skarżącego wadę prawną decyzji polegającą na tym, że nie można jej wykonać w sposób zgodny z przeznaczeniem. Brak bowiem w decyzji określenia w jaki sposób i w jakiej wysokości podzielić środki na poszczególne cele. W ocenie skarżącego Kolegium ograniczyło się jedynie do "bezrefleksyjnego" zreferowania sprawy i to nie dość rzetelnie, bo z pominięciem stanowisko skarżącego - treści jego pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r., bez jakiejkolwiek próby weryfikacji stanu faktycznego. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. 7. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Podstawą materialną wydanego rozstrzygnięcia były przepisy powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej, która w art. 2 ust. 1 wskazuje, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej). Jak reguluje to ustawa rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). 8. Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia bytowej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej). Jest to świadczenie uznaniowe, co oznacza, że organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Zgodnie zaś z art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, którego celem jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób bądź rodzin korzystających bądź ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Ustalenie sytuacji osobistej oraz stanu majątkowego ma zasadnicze znaczenie dla możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej. Wywiad taki, jak wynika z akt sprawy został przeprowadzony i zawarte w nim dane wraz z treścią oświadczeń strony i przedstawionych dokumentów stały się podstawą ustaleń przyjętych w decyzji. 9. Jak wynika z treści decyzji oraz twierdzeń skarżącego, również podniesionych na rozprawie, rodzina strony korzysta w szerokim zakresie z pomocy społecznej i zakres rzeczywiście przyznanej pomocy, nawet w zbliżonym okresie jest znacznie większy od wysokości świadczenia przyznanego w decyzji ocenianie przez sąd w niniejszej sprawie. Kwestia ta ma bardzo istotne znaczenie dla sprawy, bowiem ta decyzja nie może być rozpatrywana w oderwaniu od całokształtu pomocy udzielonej w tym samym lub zbliżonym czasie rodzinie skarżącego. Z tych względów zgodzić należy się z twierdzeniem Kolegium, że mając na względzie zakres całej udzielonej w tym okresie pomocy zaskarżona decyzja stanowi w istocie pozytywne załatwienie wniosku odwołującego o przyznanie zasiłku celowego. Trafnie też organy argumentują, że wielkość pomocy społecznej przyznawanej konkretnym beneficjentom podlega ograniczeniu ze względu na limit środków budżetowych przyznanych jednostkom samorządu terytorialnego na ten cel oraz potrzeby innych uprawnionych. Z tych względów nie można zarzucić organom w niniejszej sprawie uchybień o skutkujących przekroczeniem granic uznania administracyjnego lub też innymi wadami mającymi lub mogącymi mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie są nimi wady wskazywane w skardze. Ustalony stan faktyczny odpowiada aktom sprawy i w zasadzie pochodzi z twierdzeń i dokumentów przedstawianych przez stronę. Jeśli chodzi o przyznany zasiłek przyjęte przez organ rozwiązanie opiera się na założeniu organu, że to wnioskujący będzie lepiej rozeznany co do tego, jak podzieli kwotę przeznaczoną łącznie na oba cele wskazane w decyzji. Trudno jest zatem zrozumieć zarzut stawiany organowi, że uczynił to z niekorzyścią dla strony. Na prawidłowość decyzji nie ma też wpływu podnoszona przez stronę kwestia dotycząca odniesienia się przez Kolegium do jego pisma procesowego. Treść pisma nic istotnego do sprawy nie wnosi, a decyzja Kolegium zawiera dostateczne i prawidłowe podstawy rozstrzygnięcia. Nie naruszono zatem w sprawie ani przepisów proceduralnych, ani prawa materialnego. 10. Z treści skargi i wystąpienia strony na rozprawie można też wnosić, że strona formułuje zastrzeżenia nie tyle co do wysokości przyznawanej pomocy, której tylko jednym z elementów jest niniejsza decyzja, ile do postawionego w decyzji (zwłaszcza organu I instancji zarzutu) braku współdziałania strony z organem. Jeśli chodzi o tę kwestię ustawa rygorystycznie podchodzi do kwestii współpracy osoby ubiegającej się o takie świadczenie z organem pomocy społecznej. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach programów, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z przywołanego przepisu wynika zatem jasno, że organy pomocowe zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie wypłaty świadczeń. Podstawa oceny i zarazem kontroli sądowej tej okoliczności są akta sprawy i zgromadzone w nich dokumenty (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Wynika z nich, że - w zakresie oferowanych przez pracowników socjalnych innych niż świadczenia pieniężne form wsparcia i aktywizacji - strona nie była nimi zainteresowana. Twierdzenia skarżącego, że dokumenty (protokoły) tej kwestii dotyczące sfałszowane nie znajdują oparcia w aktach sprawy. Wskazać jednak należy, że na tle całokształtu pomocy udzielonej rodzinie skarżącego, okoliczność braku współdziałania i wpływu tej przesłanki na rozmiar pomocy traci na znaczeniu, gdyż mimo biernej postawy wnioskodawcy rodzina otrzymuje istotne wsparcie, o czym świadczą choćby kwoty podane na rozprawie przez skarżącego. W konsekwencji skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).