II SA/Go 487/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Województwa z dnia [...]r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów sądowych. 1. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wójt Gminy, na podstawie art. 17 pkt 6, art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. nr 647 – dalej jako "u.p.z.p.") oraz przepisów odrębnych, zwrócił się do Zarządu Województwa o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie [...] wraz z prognozą na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Zarząd Województwa, wskazując na przepisy art. 17 pkt 6 lit. b i art. 24 ust. 1 u.p.z.p. nie uzgodnił projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie [...], w zakresie zadań samorządowych województwa. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów: - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, - zabudowy usługowej z dopuszczeniem wbudowanej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, - zabudowy usług publicznych, - sportu i rekreacji, - zabudowy produkcyjno - usługowej, na którym dopuszcza się lokalizację stacji elektroenergetycznej, - cmentarza, - zieleni publicznej, - lasu, - zbiornika wodnego, - drogi publicznej dojazdowej, - ciągów pieszo - jezdnych, - ciągów pieszych, - parkingu samochodów osobowych w zieleni wysokiej, - urządzeń infrastruktury technicznej - kontenerowych stacji elektroenergetycznych. Na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., stwierdził, że zapisy przedłożonego do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są sprzeczne z ustaleniami Zmiany Planu zagospodarowania przestrzennego Województwa przyjętej przez Sejmik Województwa uchwałą NrXXII/191/12 z dnia [...] marca 2012 r. w zakresie zadań samorządowych, ponieważ obszar objęty planem znajduje się na terenie udokumentowanych złóż węgla brunatnego "[...]". Przyjęta zmiana w części III “Inwestycje celu publicznego. Wykaz programów rządowych i zadań samorządowych" w rozdz. 18 pn. “Programy i zadania służące lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym" wskazuje m.in. zbiór zadań samorządowych województwa. Jednym z nich jest "ochrona złóż kopalin przed zabudową nie związaną z przemysłem wydobywczym, mająca na celu racjonalne gospodarowanie ich zasobami oraz kompleksowe wykorzystanie". Kierunki rozwoju i zagospodarowania województwa oparto o analizę wewnętrzną możliwości rozwojowych. Dlatego też wyznaczono przyrodniczo-gospodarczy kierunek rozwoju województwa, który wymaga przyjęcia tezy, że rozwój regionu będzie następował w sposób ciągły i harmonijny w oparciu m.in. o eksploatację złóż: węgla brunatnego, gazu, ropy naftowej i innych bogactw, zgodnie z koncesjami i programami rekultywacji terenów. Organ podkreślił również, że zgodnie z zapisami wskazanego planu odpowiada za politykę rozwoju województwa i prowadzi nadzór nad całością działań na rzecz rozwoju. W konsekwencji przyjął kierunek działań zgodny z wnioskiem Ministra Gospodarki z dnia 6 sierpnia 2008 r., uwzględniając argumentację opierającą się na zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego kraju. Jak podkreślono, polityka państwa, a co za tym idzie także polityka województwa, w sektorze górnictwa węgla brunatnego powinna uwzględniać racjonalizację jego wydobycia oraz efektywne gospodarowanie złożami znajdującymi się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tak by zasoby te służyły kolejnym pokoleniom Polaków. Według prognoz przewidzianych w polityce energetycznej wraz ze wzrostem gospodarczym kraju będzie następować wzrost zapotrzebowania na energię elektryczną z czego wynikać będzie konieczność budowy nowych zdolności wytwórczych, również w oparciu o węgiel brunatny. Z tych względów Zarząd Województwa, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., stwierdzając, że przedmiotowy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego koliduje z ustaleniami Zmiany Planu zagospodarowania przestrzennego Województwa przyjętej przez Sejmik Województwa uchwała nr XXII/191/12 z dnia [...] marca 2012 r. w zakresie zadań samorządowych, odmówił uzgodnienia. 2. Na postanowienie to Gmina wniosła zażalenie i zarzucając mu naruszenie art. 24 w zw. z art. 17 pkt 6 lit b u.p.z.p. zwróciła się z wnioskiem o jego uchylenie. W uzasadniniu zażalenia wskazano, że organ ten nie miał podstaw do odmowy uzgodnienia projektu zmiany planu, ponieważ nie jest on sprzeczny z planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w którym dotychczas nie zostały ujęte złoża węgla brunatnego, na które powołuje się organ wydający zaskarżone postanowienie. Zatem odmowa na obecnym etapie jest nieuzasadniona i przedwczesna. Nadto podkreślono, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, a jej pozycja ustrojowa nie pozwala uznać jej za jednostkę hierarchicznie podporządkowaną administracji rządowej jak i innym jednostkom samorządu terytorialnego. Z kolei z Konstytucji wynika reguła samodzielności planistycznej gminy oznaczająca przyznanie pełni kompetencji organom gminy w tym zakresie. Jedynie organy gminy mają prawo określać politykę gminy, a ingerencja innych organów musi być traktowana jako wyjątek, a plan jest aktem kierownictwa wewnętrznego wiążącym jedynie organy gminy. Pod pojęciem zgodności studium z ustaleniami planu województwa należy rozumieć brak sprzeczności, bo w innym przypadku kształtowanie polityki przestrzennej gminy byłoby fikcją, gdyż wysoki stopień ogólności w planie województwa wykluczałby swobodę kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. Wreszcie, zdaniem skarżącej, ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, które wchodzą w grę przy planowaniu miejscowym są wyłącznie ustalenia dotyczące inwestycji celu publicznego, a Zarząd Województwa nadużył swoich uprawnień, gdyż nie oparł swoich zastrzeżeń na konkretnej inwestycji lecz na ogólnych zasadach przyjętych w planie w zakresie ujętych w nim zadań samorządowych województwa, a jednym z nich jest "ochrona złóż kopalin przed zabudową nie związaną z przemysłem wydobywczym, mająca na celu racjonalne gospodarowanie ich zasobami oraz kompleksowe ich wykorzystanie". Zarząd Województwa nie wykazał, że lokalizacja zabudowy mieszkaniowej na spornym terenie pozostaje w sprzeczności z unormowaniami obowiązującymi na obszarze chronionym. Tymczasem przyjęta w planie zagospodarowania przestrzennego województwa zasada ochrony złóż kopalin nie jest równoznaczna z zakazem ich lokalizacji w obszarze objętym uzgodnieniami. Zarząd Województwa wyszedł poza swoją kompetencję gdyż z góry przesądził o niedopuszczalności inwestycji danego rodzaju, choć nie miał do tego podstaw prawnych. Z tego względu oparcie odmowy uzgodnienia projektu planu z powodu powoływania się na ogólne zasady ujęte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa narusza wymogi określone w art. 24 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten ma na celu ochronę samodzielności gminy w zakresie realizacji zadań własnych. W przypadku nie określenia przez organ uzgadniający odpowiednich zmian w projekcie w celu osiągnięcia sytuacji, w której projekt jest zgodny z prawem lub też nie podania podstawy prawnej, na podstawie której żąda w ten sposób określonych zmian w projekcie, wójt, burmistrz, prezydent miasta może uznać projekt za uzgodniony. 3. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Województwa z dnia [...] listopada 2012 r. Odnosząc się do istoty sporu organ ten wskazał, że z załącznika nr 1 do uchwały XXII/191/12 - części III "Inwestycje celu publicznego, wykaz programów rządowych i zadań samorządowych" Programy i zadania służące lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (rozdz. 18) wynika, iż jednym z zadań Samorządu Województwa jest ochrona złóż kopalin przed zabudową niezwiązaną z przemysłem wydobywczym, mająca na celu racjonalne gospodarowanie ich zasobami oraz kompleksowe wykorzystanie. Istotnymi elementami określonymi w zmianie planu są m.in. "obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin i strefy związane z przemysłem wydobywczym (a w tym w szczególności z zasobami węgla brunatnego)" ze wskazaniem, że województwo posiada złoża węgla brunatnego umożliwiające produkcję energii elektrycznej na wielką skalę z najkorzystniejszym zagospodarowaniem złoża m.in. "[...]". Z wyrysu graficznego sporządzonego w oparciu o mapę nr 17 "Plan struktury funkcjonalno - przestrzennej - Kierunku polityki przestrzennej" obszaru objętego "projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębie [...]" wynika, że w obszarze tym występują zasoby strategicznego zalegania złoża węgla brunatnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz określa się w szczególności m.in. obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin. Złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 Prawo ochrony środowiska). Zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163 poz. 981 ze zm.) udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Z tych względów odmowa uzgodnienia była uzasadniona. 4. Na postanowienie to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła Gmina zarzucając mu rażące naruszenie art. 17 pkt 6b oraz art. 24 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania, błędną interpretację art. 39 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p., który to przepis wymaga określenia w planie zagospodarowania przestrzennego województwa jedynie udokumentowanych złóż kopalin i nie wprowadza zakazu zabudowy terenów, na których występują złoża kopalin, a także błędną interpretację art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który to przepis wprowadza jedynie wymóg zamieszczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego udokumentowanych złóż kopalin, nie wprowadza zaś zakazu zabudowania terenów, na których występują złoża kopalin i wnosząc o uchylenie również postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podano, że przygotowany przez Wójta projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Jeziory Wysokie dotyczył zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej, w tym usług publicznych, sportu i rekreacji, terenów zielonych, drogi publicznej, ciągów pieszo- jezdnych i innych. Tego rodzaju projektowana zabudowa nie pozostaje w żadnej kolizji z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Żadne przepisy prawa, a w szczególności powołana wyżej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również Prawo geologiczne i górnicze, Prawo ochrony środowiska nie zakazują na terenach występowania złóż kopalin zabudowy jakimikolwiek obiektami. Dalej wskazano, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa z dnia [...] marca 2012 r. w swych zapisach dotyczących ochrony złóż kopalin jak i przewidywanej eksploatacji złóż węgla kamiennego w sposób bardzo ogólnikowy reguluje ten problem. W szczególności nie ma wyznaczonych konkretnych obszarów do eksploatacji złóż jak i terminów, od których rozpocznie się ta eksploatacja. Tak wysoki stopień ogólności zapisów planu nie pozwala na stwierdzenie, że przygotowany projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje z nim w sprzeczności. Nadto jego zakres nie dotyczy zabudowy o dużym stopniu intensywności, a także zabudowy, która zagrażałaby ochronom tych złóż kopalin albo nie umożliwiłaby ich eksploatację w przyszłości. Zdaniem skarżącej przy tak wysokim stopniu ogólności w zapisach planu województwa kształtowanie jakiejkolwiek polityki przestrzennej Gminy byłoby niemożliwe, bowiem każdy rodzaj zagospodarowania terenu byłby z nim sprzeczny. Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie Wójta nie wykazał również, że lokalizacja zabudowy mieszkaniowej na spornym terenie pozostaje w sprzeczności z unormowaniami obowiązującymi na terenie chronionym. Zdaniem Gminy prawo do ustalenia i wprowadzenia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest autonomiczne i może podlegać tylko ograniczeniom wskazanym w ustawie. Przepis art. 24 ust. 1 u.p.z.p. daje prawo Zarządowi Województwa opiniowania i uzgadniania projektu planu w zakresie właściwości rzeczowej. Skoro projektowany plan nie pozostaje w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego województwa, to tym samym ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie miał prawa odmówić uzgodnienia tego planu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 5. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego, na które służy zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sporu w istotnej mierze dotyczy relacji między kompetencjami planistycznymi samorządu województwa a władztwem planistycznym gminy. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne regulacje, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez organ stanowiący gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego są rozumiane, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu a skończywszy na jego uchwaleniu. Władztwo planistyczne gminy nie ma jednak charakteru absolutnego, gdyż ustawa zawiera środki prawne dające określonym w niej podmiotom wpływ na proces planistyczny. W kontekście skutku określonego w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zachowanie legalności procedury sporządzania planu podlega kwalifikowanej ochronie. Jeden z obligatoryjnych warunków przeprowadzenia procesu planistycznego zgodnie z prawem zawiera przepis art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. nakładający na wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgodnienia projektu planu z właściwym organem. Uzgodnienia takiego dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 24 ust 1 u.p.z.p. Natomiast wójt (burmistrz albo prezydent miasta) może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym właściwe organy nie określą warunków na jakich uzgodnienie może nastąpić - art. 24 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p., uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.), to w przypadku uzgodnienia, pozytywne stanowisko organu jest warunkiem uchwalenia w danej postaci aktu planistycznego. Natomiast odmowa uzgodnienia przez organ uprawniony oznacza niemożność uchwalenia tego aktu w projektowanym kształcie, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 2 u.p.z.p. 6. Rozważając tryb procedury uzgodnieniowej należy mieć zatem na uwadze, że uzgodnienie albo jego brak kształtuje normatywnie postanowienia planu, w szczególności odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. Zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 229). Nie oznacza to jednak, że zgoda lub odmowa uzgodnienia zostały pozostawione uznaniu organu właściwemu. Stanowisko wyrażone w postanowieniu wydanym w rozważanym trybie musi opierać się na prawidłowo interpretowanych i zastosowanych przepisach prawa. Z tej też, zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. na stanowisko zajęte przez organy uzgadniające projekt gminie służy zażalenie. Podstawą uzgodnienia projektu planu z organami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. są ustawowo określone zadania jednostek administracji publicznej. Ponieważ zakres wymaganych uzgodnień wyznacza ramy możliwości pośredniej ingerencji innych organów władzy publicznej we władztwo planistyczne gminy, jako wyjątku od zasady wynikającej z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w procedurze planistycznej istotną rolę pełni precyzyjne określenie podstaw prawnych dokonywanych uzgodnień. Przyjmuje się również, że organ uzgadniający w pierwszej kolejności określić warunki, których spełnienie prowadzi do pozytywnego uzgodnienia planu, zaś odmówić uzgodnienia całości projektu planu, ewentualnie jego części, gdy z przepisów prawa wynika brak takiej możliwości. Natomiast organ uzgadniający nie ma kompetencji do zgłaszania dodatkowych propozycji zmian w zakresie ustaleń planu miejscowego, ponad zmiany proponowane przez organ inicjujący procedurę planistyczną. W niniejszej sprawie Wójt Gminy przedłożył projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie [...] wraz z prognozą na środowisko, celem uzgodnienia Zarządowi Województwa. Organ ten, zaskarżonym postanowieniem, odmówił uzgodnienia w zakresie zadań samorządowych województwa, przedłożonego projektu planu, powołując się na kolizję planu gminnego z ustaleniami Zmiany Planu Zagospodarowania Województwa przyjętymi przez Sejmik Województwa w uchwale nr XXII/191/12 z [...] marca 2012 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 7 sierpnia 2012 r. pod poz. 1533). Z treści uzasadnienia odmowy, przyjętej bez zastrzeżeń przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wynika, że kolizja ta jest nieusuwalna i powoduje niemożność uchwalenia całego planu. Taki bowiem skutki wynikają z treści obu postanowień i argumentów powoływanych przez Zarząd Województwa oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyż w obu przypadkach nie przeprowadzono jakiejkolwiek analizy terenów objętych projektem planu oraz charakterystyki i funkcji występującej zabudowy w stosunku do złoża kopalin objętego ustaleniami Planu Zagospodarowania Województwa. Przyjęcie takiego stanowiska oznacza, że na skutek zamieszczenia w Planie Zagospodarowania Województwa informacji o zlokalizowaniu na terenie gminy [...] udokumentowanych złóż węgla brunatnego ("[...]) oraz ogólnego zapisu o "ochronie złóż kopalin przed zabudową nie związaną z przemysłem wydobywczym, mającej na celu racjonalne gospodarowanie ich zasobami oraz kompleksowe wykorzystanie" tego złoża organy gminy [...] utraciły władztwo planistyczne na terenie własnej jednostki samorządu terytorialnego. 7. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. tak daleka ingerencja w konstytucyjną autonomiczność i samorządność gminy nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 164 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1955 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Jak zaznaczono to wyżej władztwo to nie ma rzecz jasna charakteru absolutnego – jego ograniczenia określone zostały ustawowo i dotyczy to również ograniczeń o charakterze formalnym, dotyczących trybu postępowania w sprawie uchwalenia planu, w tym obowiązku dokonania uzgodnień. Ograniczenia władztwa planistycznego gminy nie mogą być dorozumiane, czy tworzone w wyniku interpretacji rozszerzającej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., Ii OSK 1962/11, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Obowiązek uzgodnienia ma bowiem charakter normatywny, wynikający z ustawy, natomiast tej cechy pozbawione są zapisy, które w ocenie organu uniemożliwiają uchwalenie przedstawionego do uzgodnienia planu. Mianowicie plan zagospodarowania przestrzennego województwa sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych województwa (art. 39 ust. 2 u.p.z.p.). Elementy, jakie powinien zawierać tego rodzaju akt planowania, zostały wymienione w przepisach art. 39 ust. 3-6 u.p.z.p. Plan ten, inaczej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest jednak aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie określa w sposób generalny i abstrakcyjny zakresu zachowań jego adresatów. Jego skutki w sferze prawnej regulowane są zatem w sposób szczególny, np. w sposób określony przepisem art. 44 ust. 1 i 2 u.p.z.p., stanowiącym, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.p.z.p w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz określa się między innymi: pkt 4) obszary problemowe wraz z zasadami ich zagospodarowania oraz obszary metropolitalne; pkt 8) obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin. Zgodnie z art. 9 ust. 2 i 10 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. zapisy wiążą gminę w zakresie planowania lokalnego. Nie oznacza to jednak, że pozbawiają ją możliwości planowania, a takie konsekwencje wynikają z treści postanowień obu organów. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i Prawie geologicznym i górniczym nie ma jednak przepisów, który zakazują, w sposób bezwzględny, uchwalania lub dokonywania zmian w planach zagospodarowania przestrzennego gminy w sytuacji występowania na jej terenie istotnych, z punktu widzenia państwa lub regionu, złóż kopalin. Obowiązkiem gminy jest natomiast uwzględnić w studium, a zatem w konsekwencji w planie, obszary o których mowa w art. 39 ust. 3 w zw. z art. art. 9 ust. 2 i 10 ust. 1 pkt 11 i ust.2 pkt 12 u.p.z.p. 8. Podkreślić również należy, że przepis art. 17 pkt 6 lit b tiret pierwsze ma charakter proceduralny i nie stanowi wiążącej materialnoprawnie podstawy do nakładania na gminę określonych obowiązków. Zwrot "w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych" wyznacza bowiem kompetencję danego organu do uzgodnienia ale nie jego materialnoprawne przesłanki, te bowiem, jako ingerujące w konstytucyjne prawa gminy muszą wynikać z ustawy. Organ uzgadniający nie określił jednak jakiegokolwiek warunku uzgodnienia, lecz całkowicie wyłączył możliwość planowania i jakiejkolwiek zabudowy na terenie złoża, co podtrzymało Kolegium. Jak podkreślono wyżej organy nie przeprowadziły przy tym szczegółowej analizy planu, lecz a limine przyjęły, że kolizja z ogólnymi zresztą zapisami planu zagospodarowania przestrzennego województwa wyłącza możliwość uchwalenia planu dla przedmiotowego terenu. Wskazać również należy, że organy nie podały jakichkolwiek informacji na temat tego jakie szczególne ograniczenia i na jakich podstawach (poza zapisami planu wojewódzkiego) wynikają dla konkretnych zapisów przedłożonego do uzgodnienia planu. W szczególności dotyczy to tego, czy w stosunku do złoża kopalin podjęto już jakieś zamierzenia inwestycyjne lub chociażby przystąpiono do prac nad projektem zagospodarowania tego złoża. Z przedłożonych dokumentów nie wynika również, by kolizja dotyczyła terenu górniczego. Dowodzi to wadliwości obu rozstrzygnięć w kontekście standardów dobrej administracji, w szczególności przepisów art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Z tych względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jej postanowienie Zarządu Województwa z dnia [...] listopada 2012 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 164 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego i art. 14 u.p.z.p. oraz procesowego – art. 17 pkt 6 lit b tiret pierwsze w zw. z art. 24 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz 106 w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił postanowienia organów obu instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., organy będą związane przedstawioną oceną prawną.