II SA/Go 49/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Protokolant Ewa Siudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2005 r. sprawy ze skargi PEKAES S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skoordynowania rozkładu jazdy Oddala skargę II SA/Go 49/05 Uzasadnienie W dniu [...]r. do Urzędu Marszałkowskiego wpłynęły wnioski od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej S.A. w Z. dotyczące koordynacji rozkładów jazdy autobusów linii Z.-Z. nr [...] oraz linii Z.y – Z. nr [...]. W dniu [...]r. została wydana decyzja nr [...] Zarządu Województwa [...] o odmowie skoordynowania rozkładu jazdy dla linii Z.-Z. linia nr [...]. W uzasadnieniu podano, że wniosek złożony przez Skarżącą spółkę został negatywnie zaopiniowany przez Starostwo Powiatowe w Z., Urząd Miasta w Z., Stowarzyszenie Transportu Drogowego w K., Pełnomocnik Izby Gospodarczej Komunikacji Miejskiej na terenie województwa [...], natomiast tylko Polska Izba Gospodarcza Transportu Samochodowego i Spedycji Lubuski Oddział Regionalny w G. wydała opinię pozytywną. Starostwo Powiatowe w Z. nie udzieliło odpowiedzi. Stwierdzono również, że 11 kursów realizowanych przez MZK w Z. jest zbieżnych czasowo z kursami proponowanymi przez PKS Z. Przewoźnik został poinformowany o występujących zbieżnościach czasowych i zobowiązał się do dostarczenia znowelizowanego rozkładu jazdy. Następnie pismem PKS Z. odmówił dostarczenia rozkładu jazdy z wprowadzonymi korektami. Ponadto została przeprowadzona kontrola zapełnienia autobusów PKS S.A. w Z. na dworcach autobusowych w Z. i w Z.. Z kontroli tej wynikało, że stopień zapełnienia autobusów zawiera się w przedziale od 5% do 60% . Jedynie w kursach z Z. o godz. 15.25 oraz 15.55 oraz z Z. o godz.15.10 stwierdzono zapełnienie od 70% do 90%. Zdaniem organu orzekającego zabezpieczenie potrzeb przewozowych jest wystarczające. Z uwagi na powyższe na podstawie art.104 k.p.a. i art. 2 ust.3 ustawy Prawo przewozowe i § 3 ust.1 pkt 2 i ust.2 rozporządzenia Ministra transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 05.09.2000r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniana i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych- Zarząd Województwa [...] odmówił skoordynowania rozkładu jazdy. Od tej decyzji Skarżąca Spółka wniosła odwołanie. W odwołaniu tym zarzuciła naruszenie art. 5 ustawy Prawo działalności gospodarczej, niewłaściwą interpretację art. 2 ust.3 ustawy Prawo przewozowe. Wskazując na powyższe wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w sensie wydania pozytywnej decyzji zatwierdzającej przedłożone przez PKS S.A. Z. rozkładu jazdy na trasie Z.-Z., Z.-Z. W uzasadnieniu przytoczono wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 31 lipca 1996r. sygn. akt I ACr 308/95 w którym stwierdzono, że niewielkie różnice czasowe pomiędzy odjazdami pojazdów należących do dwóch przedsiębiorstw przewozowych, obsługujących tę samą linię są dopuszczalne i nie mogą być uznane jako przejaw nieuczciwej konkurencji. Strony bowiem starając się pozyskać klientów zamierzających w tym samym czasie skorzystać z przejazdów, powinny dbać o to by podróż odbywała się w dogodnych warunkach i przy najmniejszej opłacie co jest celem prawidłowo rozumianej konkurencji. Zdaniem Skarżącej trasa należy do najczęściej uczęszczanych w dniach i godzinach wskazanych w minutowych rozkładach jazdy. Konieczność dostosowania kursów Skarżącej spółki do kursów realizowanych przez MZK Spółka z o.o. Z. preferuje tego przewoźnika i sprzyja monopolistycznym zachowaniom określonym w art. 7 ust.2 ustawy z dnia 24.02.1990r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto – zdaniem Skarżącej Spółki – jest ona gorzej traktowana w porównaniu z innymi, gdyż w odniesieniu do innych przewoźników przy składaniu uzgodnień i koordynacji zbieżności czasowe nie stanowią żadnego problemu. W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...] w której uchyliło w całości decyzję z dnia [...] r. i umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu podano, ze odwołanie należało uwzględnić, jednak bez merytorycznego rozpatrzenia zgłoszonych w nim zarzutów. W sprawie należało wziąć pod uwagę zmianę przepisów dotyczących transportu drogowego jak i Prawa przewozowego, które weszły w życie 01 stycznia 2004r. Od tej daty brak przepisów z których wynika obowiązek koordynowania rozkładów jazdy i organów kompetentnych w tym zakresie. Z uwagi na powstałą bezprzedmiotowość postępowania należało umorzyć postępowanie. Od przedmiotowej decyzji Skarżący złożyli skargę. Decyzji tej zarzucono naruszenie art. 35 § 2 i 3 oraz art.36 k.p.a.. Jednocześnie wniesiono o rozpatrzenie skargi i wyciągnięcie wobec pracowników, którzy celowo dopuścili się do przewlekłości postępowania odpowiednich wniosków zgodnie z art. 38 k.p.a. W uzasadnieniu podano, że pracownicy Urzędu Marszałkowskiego nie przedkładając wniosków do rozpatrzenia na Zarząd Województwa doprowadzili, że wniosek został rozpatrzony w dniu [...]r. Z dniem 01.01.2004r. weszła w życie nowelizacja ustawy, która wykluczała wymóg koordynowania rozkładów jazdy, celowe nieprzestrzeganie przepisów k.p.a. przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego uniemożliwiło Skarżącej złożenia skutecznego odwołania od decyzji Zarządu Województwa. Na skutek przewlekłości postępowania PKS S.A. w Z. poniósł wymierne szkody, ponieważ nie mógł uruchomić komunikacji na wskazanych liniach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podnosząc, że zarzuty podniesione przez Skarżącą nie dotyczą jej postępowania, a postępowania organu I instancji. Podano również, że nie załatwienie sprawy przez organ I instancji w terminie o którym mowa w art.35 k.p.a. i nie wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy nie wywołuje samo w sobie skutków prawnych, poza uprawnieniem do złożenia przez stronę zażalenia na bezczynność organu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w prowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd jest władny to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja zaskarżona nie uchybia prawu. Wskazać należy, że przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w niniejszym przepisie. Zgodnie z §1 pkt 2 wyżej powołanego przepisu organ odwoławczy uchyla decyzję i umarza postępowanie organu I instancji . Mając na względzie fakt, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne organ II instancji powinien oceniać sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego ulegają zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Organ odwoławczy jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W razie utraty mocy obowiązującej przepisu prawa materialnego, który stanowił podstawę zaskarżonej decyzji, zagadnienie bytu takiej decyzji i jej skutków prawnych jest zwykle uregulowane w przepisach przejściowych ustawy uchylającej dany przepis. W chwili wydawania decyzji przez organ II instancji weszła w życie zmiana przepisów dotycząca Prawa przewozowego. Znowelizowany art. 2 Prawa przewozowego nie zawierał norm dotyczących koordynacji rozkładów jazdy i organów kompetentnych w tym zakresie. Ponadto w związku nowelizacją tej ustawy uchylone zostało rozporządzenia Ministra transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 05.09.2000r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniana i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych. Art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz innych ustaw stanowił, że do postępowań administracyjnych w sprawach objętych przepisami niniejszej ustawy wszczętych a nie zakończonych przed dniem w życie , stosuje się przepisy tej ustawy. Wobec tego, że postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...]r. nie zostało zakończone zastosowanie do sprawy miały przepisy ustawy znowelizowanej. Wobec braku w ustawie odrębnego postępowania koordynacyjnego jak również uchylenia rozporządzenia na podstawie którego również została wydana decyzja organu I instancji należało postępowanie uznać za bezprzedmiotowe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie przyjmuje się pogląd, że jeżeli w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrzeniem odwołania uchylone zostały przepisy, które stanowiły podstawę prawną decyzji, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe. Decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję wydaną na podstawie przepisów, które w czasie rozpatrywania odwołania już nie obowiązywały, jest dotknięta wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- np. wyrok NSA z 21 kwietnia 1983r. sygn. akt II SA 163/82. Organ jest obowiązany oceniać prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. W skardze Skarżąca Spółka zarzuciła decyzji zaskarżonej naruszenie art.35 § 2 i 3 oraz art. 36 k.p.a. Z akt przedłożonych do Sądu wynika, że Skarżąca decyzję organu I instancji otrzymali [...]r. Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła [...]r. (data wpływu do Zarządu Województwa [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze natomiast odwołanie otrzymało [...]r. Decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze została w dniu [...]r. Zgodnie z treścią art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Nie ulega wątpliwości, że termin załatwienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy nie został naruszony. Z uzasadnienia skargi wynika, że Skarżąca naruszenie terminów postępowania zarzuca organowi I instancji, gdyż zgodnie z wyżej przywołanym przepisem organ ten miał obowiązek załatwić sprawę najpóźniej w terminie dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania. O każdym nie załatwieniu sprawy w terminie powinien poinformować stronę postępowania i wyznaczyć nowy termin jej załatwienia. W aktach przedłożonych Sądowi brak jest takowych zawiadomień. Zgodnie z treścią art.37 na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ ten, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organowi I instancji można zarzucić opieszałość w załatwieniu sprawy, opieszałość ta jednak nie miała wpływu na rozstrzygnięcie przez organ sprawy. Okoliczność, że organ prowadząc w ten sposób postępowanie naraził stronę na straty finansowe polegające na braku możliwości rozpoczęcia świadczenia usług w godzinach i na liniach których dotyczył wniosek - nie podlega rozpatrywaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ustawa z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w art. 1 określa, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art.3 § 2 pkt 9 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarżący nie złożył jednak skargi na bezczynność organu I instancji, ale na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dotyczącą rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Skarżąca nie skorzystała z zakresu ochrony przed bezczynnością organu załatwiającego sprawę określoną w przepisie art. 37 k.p.a. W chwili obecnej skarga w tym zakresie jest już bezprzedmiotowa bo organ I instancji decyzję w sprawie wniosku z dnia [...]r. wydał. Należy również pamiętać, że wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu jest możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 kpa. Skarżąca nie wniosła zażalenia na bezczynność organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zastosować powyższe Sąd może tylko w przypadku gdy skarga na bezczynność organu została wniesiona, a ponadto sprawa nie została jeszcze zakończona (tzn. organ nie wydał jeszcze decyzji). Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do wyciągania odpowiedzialności wobec pracowników organu, którzy dopuścili do przewlekłości postępowania . Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., pomimo wystąpienia naruszeń przepisów postępowania przez organ I instancji (niezałatwienie sprawy w terminie określony w przepisach prawa), nie dopatrzył się jednak naruszenia przepisów prawa, które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270).