II SA/Go 490/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz,, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Tomasz Modzelewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. Oddala skargę, II. Zasądza od Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adw. A.G. kwotę 240 zł podwyższoną o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Burmistrz Miasta odmówił przyznania B.W. dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Burmistrz wskazał, iż wysokość dochodu na jedną osobę w gospodarstwie domowym B.W. nie pozwala na przyznanie tego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) dodatek ten przysługuje wówczas, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji – ponownie rozpoznając sprawę - ustalił, że w ostatnich trzech miesiącach poprzedzających złożenie wniosku na dochód gospodarstwa domowego B.W. złożyły się kwoty obejmujące : 663,81 zł wynagrodzenia B.W. za miesiąc grudzień 2005 r.; 3.142,08 zł renty córki skarżącej, W.W. za trzy ostatnie miesiące, 580 zł dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako PFRON ), wypłaconego dnia [...] grudnia 2005 r., 2.401,40 zł stypendium w ramach programu "S" z PFRON, wypłacone w formie zaliczki dnia [...] grudnia 2005 r. Łączny dochód gospodarstwa domowego B.W. wyniósł w omawianym okresie 6.787,29 zł, co w przeliczeniu na jedną osobę dało kwotę 754,14 zł. Norma dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego, uprawniająca do otrzymania dodatku mieszkaniowego, obliczona zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynosi natomiast 703,23 zł. Ze względu na to, iż dochód na jednego członka gospodarstwa domowego B.W. przekroczył wskazaną wyżej kwotę, Burmistrz Miasta stwierdził, że skarżącej nie przysługuje dodatek mieszkaniowy. Od powyższej decyzji B.W. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia kwestionując wliczenie do dochodu jej gospodarstwa domowego również kwoty 580 zł z tytułu dofinansowania turnusu rehabilitacyjnego dla jej córki W. i uzyskanego przez nią dofinansowania kosztów nauki w kwocie 2.401,40 zł. Wywodziła, iż treść normy wynikającej z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych należy ustalać przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej, a nie jedynie wykładni językowej. Przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004 r. (sygn. akt K 16/03, OTK ZU 2004/7A poz. 68), stwierdzającego zgodność art. 3 ust. 3 z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Swoją argumentację skarżąca oparła na stwierdzeniu Trybunału, zawartym w uzasadnieniu wyroku, iż "zasiłek pielęgnacyjny jest przyznawany na wniosek uprawnionego (lub innej upoważnionej osoby), który nie ma ustalonego prawa do emerytury bądź renty. Przesłanką jego uzyskania jest uprzednie orzeczenie o niepełnosprawności (ustalenie niezdolności do samodzielnej egzystencji). Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem z zaopatrzenia społecznego o charakterze samodzielnym, finansowanym w formie dotacji celowej z budżetu państwa". Skarżąca wskazała na jej zdaniem podobny charakter dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego oraz otrzymanego przez córkę W.W. przyznanego przez PFRON dofinansowania kosztów nauki w ramach programu S. Wywiodła stąd, iż brak jest racjonalnych powodów by świadczenie to zaliczać do dochodu, ponieważ nie może być ono przeznaczone na pokrycie wydatków mieszkaniowych. Na poparcie swoich twierdzeń przywołała też zdanie odrębne sędziego Trybunału Konstytucyjnego Jerzego Ciemniewskiego, zgłoszone do cytowanego wyżej wyroku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] organ II instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w sposób jednoznaczny definiuje pojęcie dochodu dla celów przyznawania i ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych. Określenie dochodu sformułowane w tym przepisie ma charakter samodzielny, co oznacza, że nie ma potrzeby posługiwania się innymi przepisami prawa dla określenia znaczenia tego zwrotu, jeśli chodzi o dodatki mieszkaniowe. Wykładnia językowa omawianego przepisu nie budzi trudności ani wątpliwości interpretacyjnych, stąd też nie ma potrzeby uciekania się do wykładni funkcjonalnej przy ustalaniu znaczenia pojęcia dochodu. Ponadto wyjątków nie można interpretować w sposób rozszerzający i rozciągać wyłączeń od dochodu na inne niewymienione w ustawie przychody. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego przywołany przez skarżącą, zdaniem organu II instancji- dotyczył natomiast innych dochodów niż uzyskiwane przez gospodarstwo domowe B.W.. Kolegium stwierdziło, iż gdyby intencją ustawodawcy było wyłączenie z dochodów dofinansowania kosztów nauki przyznawanych przez PFRON lub dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego, to znalazłoby to wyraz w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Na powyższą decyzję B.W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie uwzględniając wśród wyłączeń spod dochodu dofinansowań uzyskiwanych przez skarżącą pozostaje w sprzeczności z art. 2, art. 32, art. 68 i art. 69 Konstytucji RP. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, a nadto o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym celem ustalenia zgodności art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 2, art. 32, art. 68 i art. 69 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie uwzględnia wśród wyłączeń od definicji dochodu dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego oraz dofinansowania kosztów nauki w ramach programu "S". W uzasadnieniu skargi B.W. dowodziła, że ustawodawca jest co prawda wyposażony w możliwość różnicowania podmiotów w poszczególnych dziedzinach życia społeczno-gospodarczego, nie może on jednak określać kręgu podmiotów objętych uprawnieniami w sposób dowolny. Uprawnienia powinny bowiem obejmować wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą wspólną, istotną z punktu widzenia regulacji prawnej. W niniejszej sprawie tę cechę wspólną wyznacza zdaniem skarżącej art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) i jest to fakt bycia osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, powyżej 16 roku życia, której niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Osoby takie są uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego, który w myśl art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych nie podlega zaliczeniu do dochodu. W katalogu wyłączeń nie mieści się natomiast otrzymywane przez córkę skarżącej dofinansowanie do turnusu rehabilitacyjnego i dofinansowanie kosztów nauki z PFRON mimo, iż jest ona osobą wykazującą wspomnianą wyżej cechę wspólną. Skarżąca podała, że potrzeby mieszkaniowe osób niepełnosprawnych zasługują na ochronę w równym stopniu, niezależnie od podstawy, na jakiej pobierają niezbędną im pomoc. Różnicowanie osób niepełnosprawnych na gruncie prawa do otrzymania dodatku mieszkaniowego ze względu na rodzaj i źródło pobieranej pomocy stanowi zdaniem skarżącej naruszenie zasady równości wobec prawa, a co za tym idzie, systemu wartości wyrażonych w Konstytucji. Na podstawie przywołanego w odwołaniu od decyzji organu I instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2001 r., K 16/03, skarżąca wykazywała podobieństwo świadczeń otrzymywanych przez jej córkę z PFRON do zasiłku pielęgnacyjnego jako świadczeń tożsamych z punktu widzenia charakteru prawnego. Brak wyłączenia świadczeń uzyskiwanych przez córkę skarżącej spod pojęcia dochodu w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma ten skutek, że skarżąca jest zmuszona do wyboru między opłaceniem czynszu za lokal mieszkalny a rehabilitacją i kształceniem córki. Tym samym ustawodawca spowodował, że pewna grupa osób niepełnosprawnych zmuszona jest do rezygnacji z któregoś z niezbędnych jej świadczeń, gdy jednocześnie inna grupa osób o tym samym stopniu i okresie niepełnosprawności takiego wyboru nie musi dokonywać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało ponadto, że jako organ administracji publicznej nie ma kompetencji do oceny zgodności art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z Konstytucją RP, jak również oceny zasadności i słuszności rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę, obowiązane jest natomiast do stosowania przepisów prawa. Rozumienie pojęcia dochodu z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Kolegium skarżąca wyciąga zbyt daleko idące wnioski z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004 r. Pomija przy tym bardzo istotną okoliczność, iż Trybunał orzekł o zgodności art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Skoro rozstrzygnięcie to dotyczyło zróżnicowania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, to tym bardziej, na zasadzie analogii należy je odnosić do dofinansowania turnusu rehabilitacyjnego oraz dofinansowania kosztów nauki przyznawanych przez PFRON. Nie jest przy tym istotne czy uzyskiwane przez córkę skarżącej dofinansowania mają cechy zasiłku pielęgnacyjnego, bowiem zasiłkiem pielęgnacyjnym nie są. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U 2002 , Nr 153 poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności decyzji administracyjnej z prawem. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom wymienionym w art. 2 ust. 1 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Kwestionowany przez skarżącą przepis art. 3 ust. 3 ustawy stanowi, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Analiza zaskarżonej decyzji w świetle powyższej regulacji, poddanej wykładni językowej, prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu. Zdanie pierwsze art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zawiera regulację podstawową, zaś zdanie drugie wskazanego przepisu ma charakter wyjątku, gdyż pozwala nie wliczyć do dochodu, od którego zależy ustalenie prawa i wysokość dodatku mieszkaniowego, niektórych rodzajów przychodów, m.in. zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z regułą, iż wyjątki od zasady powinny być interpretowane ściśle, zakresu wyłączenia od dochodu obliczanego zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie można rozszerzać poprzez poszukiwanie analogii między świadczeniami wskazanymi w przepisie a innymi świadczeniami o podobnym charakterze. Tym samym wykazywanie podobieństwa świadczeń otrzymywanych przez córkę skarżącej ( finansowanych na podstawie art. 10 e i 47 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz uchwały Nr [...] Rady Nadzorczej PFRON ) z zasiłkiem pielęgnacyjnym nie mogło odnieść skutku w postaci wyłączenia ich z dochodu gospodarstwa domowego skarżącej. Niedopuszczalne jest bowiem stosowanie zabiegów interpretacyjnych prowadzących do modyfikacji praw i obowiązków adresatów norm prawnych wbrew wyraźnej woli ustawodawcy znajdującej odzwierciedlenie w przepisach prawa. Określenie w ustawie o dodatkach mieszkaniowych dochodu jako "wszelkich przychodów" oznacza, że zaliczone są do niego wszystkie przysporzenia majątkowe uzyskane faktycznie w okresie przyjmowanym do wyliczenia średniego dochodu rodziny. W konsekwencji powoduje to, iż nie tylko przychody uzyskiwane regularnie, ale także te o charakterze sporadycznym, incydentalnym podlegają zaliczeniu do dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy. Za dochód ten należy uznać także przysporzenia należne członkom gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o zasiłek, w postaci refundacji finansowych o ściśle określonym celu. Takimi środkami w gospodarstwie domowym nie można co prawda dysponować swobodnie przeznaczając je na dowolny cel, ale ich otrzymanie powiększa dochód gospodarstwa domowego w tym znaczeniu, że "uwalnia" część dochodów dotychczas przeznaczanych na cele objęte refundacją. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej i wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w zakresie, w jakim nie zawiera on wyłączenia spod pojęcia "dochód" użytego w tym przepisie świadczeń finansowanych na podstawie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Skarżąca domaga się bowiem w istocie wystąpienia do Trybunału o stwierdzenie niekonstytucyjności uregulowania, którego nie ma w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych czyli luki w prawie polegającej na niezamieszczeniu w zdaniu drugim art. 3 ust. 3 ustawy świadczeń na rehabilitację i dofinansowanie kosztów nauki jako świadczeń uprzywilejowanych w związku z ustalaniem prawa do dodatku mieszkaniowego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednak (wyrok TK z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU 2001 nr 8, poz. 251; wyrok TK z 21 lipca 2004 r., K 16/03, OTK-A 2004 nr 7, poz. 68), iż pełniąc rolę "negatywnego prawodawcy" zasadniczo ogranicza się do derogowania unormowań już obowiązujących, nie ma natomiast kompetencji do "uzupełniania" obowiązującego stanu prawnego o rozwiązania, które zdaniem wnioskodawcy powinny znaleźć się w zaskarżonym akcie. Trybunał zwrócił uwagę w kwestionowanej regulacji na pewną niekonsekwencję, która nie nosi jednak cech niekonstytucyjności. Wątpliwości co do omawianej regulacji ustawodawca powinien potraktować jako sygnał do rozważenia zmiany tego przepisu bądź poprzez rozszerzenie zawartego tam przywileju na inne świadczenia ( jak np. w nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 22 września 2006 roku o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych wchodzącej w życie od dnia 1 stycznia 2007 roku ) , bądź też poprzez wyeliminowanie zawartego tam uprzywilejowania polegającego na niewliczaniu zasiłków pielęgnacyjnych przy obliczaniu dochodu celem ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przypominał (uzasadnienia wyroków z 20 lutego 2002 r., sygn. K 39/00, OTK ZU 2002 nr 1/A, poz. 4; z 21 maja 2002 r., sygn. K 30/01, OTK ZU 2002 nr 3/A, poz. 32; z 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU 2002 nr 3/A, poz. 35), że jego zadaniem nie jest orzekanie o merytorycznej trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. Ingerencja Trybunału może mieć miejsce w przypadku, gdy ustawodawca naruszy określoną zasadę lub wartość konstytucyjną. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie zastępuje i nie może zastępować ustawodawcy pozytywnego, co wynika z zasady trójpodziału władz. W świetle powyższych okoliczności, stosownie do treści art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów znajduje natomiast oparcie w art. 250 ppsa w związku z § 2 ust. 3 oraz § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).