II SA/Go 490/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu P. Spółki z o.o. w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej P. Spółki z o.o. w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił na rzecz [...] Spółki z o.o. [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 3 MW z infrastrukturą techniczną, w tym stacjami transformatorowymi i zagospodarowaniem terenu na części działki nr [...] obręb 6 [...], gmina [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, dla wnioskowanego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza i ocena stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykazała, że teren objęty wnioskiem może być przeznaczony pod tę inwestycję, która realizowana będzie na części działki nr [...] (grunty orne klasy RIVa, RV obręb [...] o powierzchni zabudowy liczonej po obrysie skrajnych modułów paneli fotowoltaicznych do 1,9990 ha (mniej niż 2,0 ha) – zgodnie z wnioskiem. Wnioskowany teren otaczają tereny użytków rolnych (m.in. działki nr [...], z obrębu [...] – [...]). W kierunku północnym, w odległości 4-7 m znajduje się teren kolejowy (dz. nr [...]) – linia kolejowa o znaczeniu państwowym [...]– [...]. Najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 28 m od wnioskowanej działki (dz. nr [...]) – posesja Osiedle [...]. Planowana inwestycja znajduje się w terenie rolniczym wśród pól i zasadniczo teren ten nie zmieni swojej funkcji biologicznej, w większej mierze porośnięty będzie nadal roślinnością trawiastą. Ustalenia dla planowanej inwestycji przyjęto jak w treści decyzji. Teren planowanej inwestycji obejmuje część działki nr [...] z obrębu [...], według ewidencji gruntów obejmuje on grunty orne. Działka ta przylega do rowów i nie przylega do drogi publicznej. Projekt decyzji przedłożono do uzgodnienia, zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej u.p.z.p.), w sprawie ochrony gruntów rolnych, Staroście [...], który uzgodnił projekt decyzji postanowieniem z dnia [...] marca 2025 r., w sprawie melioracji wodnych Zarządowi Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, RZGW w [...], w odniesieniu do linii kolejowej Prezesowi Urzędu Transportu Kolejowego w [...], a także [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków – które w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia wystąpień nie zajęły stanowiska, co zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uznano za dokonanie uzgodnienia; Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.B. wskazując, że jest właścicielem działki nr [...] oraz że realizacja inwestycji spowoduje spadek wartości gruntu, spadek klasy gruntu, spadek jej jakości – przesuszenie gleby, spadek, a nawet brak wydajności zasiewów na zielonkę, uprawę zbóż i nasadzeń krzewów. Zarzucono również brak prognozy na właściwą, planowaną działalność rolniczą i gospodarczą (budowa obiektów działalności gospodarczej z domem mieszkalnym). Pismem z dnia [...] czerwca 2025 r. inwestor wniósł o utrzymanie w mocy w zaskarżonej decyzji, wskazując na bezzasadność zarzutów odwołania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2025 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło m.in., iż w treści wniosku w punkcie 7.2 ("Sposób wyznaczenia terenu inwestycji, wskazanego w punkcie 6") inwestor wskazał, że teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną. Takie też granice terenu inwestycji zaznaczono na mapie stanowiącej załącznik do wniosku (z oznaczeń dokonanych na mapie oraz legendy tam zamieszczonej wynika, że granice terenu inwestycji – zaznaczone kolorem niebieskim, pokrywają się z granicami działki nr [...] – zaznaczonymi kolorem czerwonym). Z powyższego wynika, że terenem inwestycji wskazanym we wniosku przez inwestora jest cały teren działki nr [...]. Jednakże w punkcie 7.2.1. wniosku podano, że powierzchnia terenu inwestycji w metrach kwadratowych wynosi 19.999 m². Natomiast z danych zawartych w informacji o działce z dnia [...] lutego 2025 r. wynika, że cały teren działki nr [...] obręb [...], gmina [...] posiada powierzchnię 3,3948 ha. W związku z tym, w ocenie Kolegium, dokonany w przedmiotowym wniosku sposób oznaczenia terenu inwestycji może powodować wątpliwości, czy intencją inwestora było objęcie wnioskiem całego terenu działki nr [...] (jak zaznaczono w punkcie 7.2 wniosku oraz na mapie stanowiącej załącznik do wniosku), czy też jedynie części tej działki o powierzchni wynoszącej 19.999 m² (jak podano w punkcie 7.2.1. wniosku). W tym ostatnim przypadku inwestor powinien jednak zaznaczyć na mapie stanowiącej załącznik do wniosku, o jaką konkretnie część działki nr [...] chodzi. Tymczasem na mapie stanowiącej załącznik do wniosku zaznaczono cały obszar działki. Wyjaśnienie wątpliwości w tym zakresie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana w odniesieniu do konkretnego terenu, natomiast teren, dla którego ustała się warunki zabudowy w konkretnej decyzji, może obejmować jedną lub więcej działek geodezyjnych, jak również jedynie część działki. Zgodnie bowiem z obecnie obowiązującymi przepisami u.p.z.p. oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy dopuszczalne jest wskazanie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako terenu inwestycji, części działki ewidencyjnej łub działek ewidencyjnych. Jeżeli zatem inwestor ograniczy rozpoznanie sprawy o ustalenie warunków zabudowy jedynie do części działki, wówczas organ I instancji uprawniony jest do rozpoznania tego wniosku jedynie w odniesieniu do określonej tam części działki. W takim też zakresie – jedynie w odniesieniu do części działki, organ I instancji może dokonać oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami u.p.z.p. i wydać decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jednak granice terenu inwestycji powinny zostać oznaczone we wniosku w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. W zawiadomieniu z dnia [...] lutego 2025 r. o wszczęciu postępowania, jak też w dalszej korespondencji kierowanej w toku postępowania do stron i w ramach postępowania uzgodnieniowego, organ wskazywał na część działki nr [...]. Również w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2025 r. organ I instancji wskazał, że ustala warunki zabudowy dla inwestycji na części działki nr [...]. Natomiast na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organ określając linie rozgraniczające teren inwestycji, zaznaczył cały teren w/w działki. Powyższe powoduje, że decyzja jest niespójna w zakresie określenia granic terenu inwestycji. Natomiast z akt sprawy nie wynika, by organ zwrócił się do inwestora o wyjaśnienie nieścisłości, jakie wynikają z treści wniosku w zakresie oznaczenia granic terenu inwestycji, ani też aby inwestor po złożeniu wniosku dokonywał jakichkolwiek zmian czy uzupełnień wniosku w tym zakresie. Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać elementy określone w w/w przepisie, w tym m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem. Wniosek inwestora wyznacza podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co w konsekwencji oznacza, iż organ związany jest treścią tego żądania, przez co sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie, ani też nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku. Natomiast zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia wątpliwości co do granic terenu inwestycji wynikających z przedłożonego organowi I instancji wniosku, jak również orzeczenie to nie jest spójne w zakresie określenia granic terenu inwestycji ze względu na rozbieżności, jakie w tej kwestii zachodzą pomiędzy częścią tekstową i graficzną decyzji. Powyższe wymaga wyjaśnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Dopiero dokonanie jednoznacznych ustaleń co do granic terenu inwestycji umożliwi rozpatrzenie przedmiotowego wniosku i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Kolegium powyższe okoliczności powodują konieczność uchylenia decyzji organu I instancji w całości na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została wydana bez prawidłowego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchybienia te mają charakter na tyle istotny, że nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż takie działanie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Od powyższej decyzji [...] Spółka z o.o. w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, z uwagi na fakt, że decyzja ta nie była obarczona uchybieniami skutkującymi wydaniem decyzji kasacyjnej. Podnosząc powyższy zarzut Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka wywiodła m.in., iż Kolegium nie wyjaśniło, w jaki sposób jego ewentualne uzupełnienie braków postępowania organu I instancji miałoby naruszać zasadę dwuinstancyjności. Wątpliwości SKO w zakresie odnoszącym się do materiału dowodowego mogły zostać rozstrzygnięte w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciążą takie same obowiązki co na organie I instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia całościowego materiału dowodowego. Jeśli w ocenie SKO organ I instancji nie wyjaśnił danej okoliczności albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, wówczas organ II instancji ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kolegium uchyliło się od powyższego obowiązku, przyjmując jedynie uprawnienia kontrolne wobec organu I instancji. W ocenie inwestora z materiału dowodowego i treści wniosku wynika w sposób jednoznaczny, jaki metrażowy teren działki nr [...] objęty będzie inwestycją. Wątpliwości w tym zakresie nie miał organ I instancji, który nie tylko w samej decyzji określił inwestycję jako budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 3 MW z infrastrukturą techniczną w tym stacjami transformatorowymi i zagospodarowaniem terenu na części działki ew. nr [...], ale w ten sposób wskazywał także oznaczenie obszaru inwestycji w dokumentacji kierowanej do różnych organów administracyjnych celem koniecznych uzgodnień. Organy, które wydawały postanowienia w tym zakresie, również nie miały pod tym kątem wątpliwości. Wątpliwości SKO w tym zakresie powinien rozwiać punkt 7.6 wniosku wskazujący, że maksymalna powierzchnia projektowanej zabudowy inwestycji wynosi 19.999 m² i taką też maksymalną powierzchnię ma mieć inwestycja podlegająca przekształceniu. Gdyby granice inwestycji zostały ustalone nieprawidłowo, wówczas Spółka jako bezpośrednio zainteresowana byłaby pierwszym podmiotem kwestionującym takie rozstrzygnięcie. Błędne określenie granic mogłoby bowiem uniemożliwić realizację inwestycji w planowanym kształcie. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca – Burmistrz prawidłowo ocenił i ustalił zakres inwestycji, zgodnie z wnioskiem Spółki. Zakwestionowanie przez Kolegium ustaleń faktycznych organu I instancji jest niezrozumiałe i sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego. Dokumenty oraz treść wniosku wskazują, jaki dokładnie teren ma zostać objęty inwestycją, a nawet jeśli SKO uznało za konieczne uzupełnienie dokumentacji przez Spółkę, powinno samodzielnie przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym aspekcie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium, kwestia terenu objętego inwestycją była jedyną wątpliwością organu w zakresie postępowania dowodowego. Tym samym organ odwoławczy mógł zgodnie z art. 136 k.p.a. samodzielnie przeprowadzić stosowne czynności wyjaśniające. Uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie przebiegu granic inwestycji nie wymagało skomplikowanych ustaleń, a mogło zostać dokonane choćby poprzez wezwanie Spółki do złożenia wyjaśnień lub jednoznacznego załącznika graficznego, czego organ II instancji zaniechał. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny, jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12; z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 października 2016 r., II OSK 65/15). Jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Przy czym, w świetle w art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., II OSK 3080/19). Przechodząc do wyjaśnienia motywów niniejszego wyroku, w odniesieniu do przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji zaznaczyć należy, iż jak wynika z akt sprawy, powierzchnia działki nr [...], obręb [...], gmina [...] wynosi 3,3948 ha (czyli 33.948 m²), natomiast powierzchnia planowanej na tej działce inwestycji w postaci elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 3 MW z infrastrukturą techniczną, w tym stacjami transformatorowymi oraz zagospodarowaniem terenu, wynosi 19.999 m² (a więc mniej niż 2 ha). Dokonana przez Sąd analiza akt sprawy oraz treści wniosku wskazuje, iż wątpliwości Kolegium, czy intencją inwestora było objęcie wnioskiem jedynie części działki nr [...] obejmującej powierzchnię 19.999 m² (jak podano w punkcie 7.2.1. wniosku), czy też może całego terenu działki nr [...] (jak zaznaczono w punkcie 7.2 wniosku i na mapie stanowiącej załącznik do wniosku), rozstrzyga pkt 7.15 wniosku inwestora z dnia [...] lutego 2025 r., analizowany łącznie z pkt 7.1, pkt 7.2 oraz pkt 7.2.1. Punkty te mają następującą treść: "7.1 Nazwa inwestycji: Elektrownia fotowoltaiczna o mocy do 3,0 MW wraz ze stacjami transformatorowymi, przyłączami średniego napięcia oraz infrastruktura towarzyszącą na terenie działki nr [...] Miasto [...]. 7.2 Teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną lub działki ewidencyjne. 7.2.1. Powierzchnia terenu inwestycji w metrach kwadratowych: do 19.999 m². 7.15 Powierzchnia zabudowy liczona po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów: do 1,99 ha. Dopuszcza się możliwość dowolnej lokalizacji paneli fotowoltaicznych w granicach terenu objętego wnioskiem pod warunkiem zachowania powierzchni liczonej po obrysie skrajnych modułów do 1,99 ha." Z powyższego zapisu jasno wynika zatem, że intencją inwestora było objęcie planowaną inwestycją części działki nr [...] obejmującej powierzchnię zabudowy do 1,99 ha (liczoną po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów), jednakże inwestor pozostawił sobie pewien zakres swobody co do lokalizacji paneli fotowoltaicznych w granicach terenu objętego wnioskiem (czyli działki nr [...] o powierzchni 3,3948 ha) – pod warunkiem zachowania określonej wyżej powierzchni zabudowy. Nie przesądzając na obecnym etapie sprawy o treści ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy (co nie tylko w sposób niewątpliwy leży w zakresie kompetencji organów administracyjnych rozpoznających niniejszą sprawę, ale stanowi również kwestię materialnoprawną, nie objętą zakresem postępowania zainicjowanego sprzeciwem wniesionym w trybie art. 64a i następnych p.p.s.a.) wskazać trzeba jednakże, iż taki sposób określenia przez inwestora lokalizacji oraz terenu inwestycji był zrozumiały między innymi choćby z tego względu, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] przebiega linia kolejowa o znaczeniu państwowym [...] (która dalej biegnie do [...], stanowiącego ważny węzeł kolejowy). Na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie można było wykluczyć, iż jeden z organów uzgadniających projekt decyzji – Prezes Urzędu Transportu Kolejowego w [...] – uzależni to uzgodnienie przykładowo od określonego usytuowania planowanej inwestycji względem tej linii kolejowej. Dodatkowo wskazać trzeba, iż w przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie znajduje art. 54 pkt 3 ustawy, w myśl którego w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. W orzecznictwie sądów administracyjnych można się spotkać z poglądem, w myśl którego nie ma przeszkód, by określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki – bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy w tym obszarze (por. m.in. wyroki NSA z 14 czerwca 2023 r., II OSK 1751/22, z 27 lutego 2024 r., II OSK 2651/22). Wynika to chociażby z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie przesądza natomiast o szczegółowej lokalizacji inwestycji, o dokładnym jej położeniu na działce. Następuje to na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. W rozpatrywanym przypadku linie rozgraniczające teren inwestycji stanowiłyby granice działki ewidencyjnej. Kwestia, czy pogląd ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie, jako zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, powinna zostać rozstrzygnięta w decyzji merytorycznej kończącej postępowanie administracyjne. Końcowo wskazać należy, iż w razie gdyby pomimo powyższej argumentacji Kolegium ponownie uznało, że w realiach niniejszej sprawy, celem wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, materiał dowodowy należy bezwzględnie uzupełnić, np. poprzez ściślejsze określenie przez inwestora granic terenu inwestycji, w ocenie Sądu powinno to uczynić we własnym zakresie, bądź zlecić organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Na marginesie należy w tym kontekście dodać, iż w obowiązującym stanie prawnym, w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, materiał dowodowy sprawy może być w razie potrzeby uzupełniony w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. i to nawet w zakresie analizy urbanistycznej. Jest to co prawda kluczowy dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, by mógł on być uzupełniany jedynie w toku procedury przez organem I instancji. Ewentualne uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. m.in. wyroki NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 893/17; z 15 lutego 2018 r., II SA/Rz 1277/17; z 1 marca 2018 r., II SA/Sz 1439/17; z 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 884/18; z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Po 209/18; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, nr 4, poz. 41, s. 281). Z przedstawionych względów, powtórnie rozpoznając sprawę, Kolegium powinno rozstrzygnąć ją co do meritum. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku). Zawarte w pkt II sentencji rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a także § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).