II SA/Go 492/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania własności działki gruntu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty N., II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz skarżącego [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem [...], T.M. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w N. o nieodpłatne nadanie na własność działki dożywotniej oznaczonej nr [...]. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2006r., skierowanym do Wójta Gminy O., (data wpływu do organu - 9 maja 2006r.) T.M. wniósł o zwrot działki dożywotniej jego rodziców o powierzchni O, 50 ha na działce nr [...] oraz wskazał, że działka nr [...] -bez uwzględnienia powyższej okoliczności - została podzielona. W odpowiedzi na wniosek strony z dnia 19 kwietnia 2006r. Naczelnik Wydziału Geodezji i Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w N., w pismach z dnia 8 maja 2006r. poinformował stronę o konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłym S. M., przedłożenia odpisu księgi wieczystej nieruchomości z ujawnieniem strony jako jej właściciela, nadto - o uzupełnienia wniosku o dokument w postaci protokołu wydzielenia działki dożywotniej oraz potwierdzający użytkowanie przez stronę przedmiotowej działki (np. umowa dzierżawy lub oświadczenie). Organ poinformował stronę, że do momentu uzupełnienia wniosku postępowanie w tej sprawie zostaje zawieszone. Decyzją [...] Wójt Gminy O. zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie miejscowości L., gmina O. składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 1, 2723 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w gospodarowaniu Starosty N., w sposób następujący: działka nr [...]/1 - o powierzchni O, 2314 ha, działka nr [...]/2 - o powierzchni 1, 0409 ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że podziału działki o numerze ewidencyjnym 319 dokonano w celu zwrotu nowo wydzielonej działki właścicielom znajdujących się na niej budynków, a pozostałą nowo wydzieloną działkę przewiduje się do sprzedaży w drodze przetargu. W piśmie z dnia 16 czerwca 2006r., wskazując na przedłużającą się sprawę spadkową, T.M. zwrócił się do Starosty Powiatu N. o powstrzymanie się z wszczęciem procedury przekazania działki pod budynkami i działki dożywotniej. W kolejnym piśmie, noszącym tę samą datę, strona poinformowała organ, że protokołu wydzielenia działki nie posiada oraz, że do zwrotu działki pod budynkami, działka dożywotnia była uprawiana - jako cyt.:" działka dożywotnia", a pozostałą część działki strona uprawiała na podstawie umowy dzierżawy. Pismem z dnia 28 czerwca 2007r. Starosta N. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie z jej wniosku o nadania na własność działki dożywotniej z działki nr [...], położonej w miejscowości L. gmina O.. W piśmie z dnia 9 lipca 2007r. strona podtrzymała wniosek o nadanie na własność działki dożywotniej o powierzchni O, 50 ha wchodzącej w skład działki nr [...]. Jednocześnie strona wskazała, że domaga się przyznania działki bezpośrednio przylegającej do użytków rolnych zabudowanych (działki mieszkalnej), podała że po śmierci rodziców użytkowała opisane grunty, a pozostałą część działki nr [...] dzierżawiła w latach 1983- 1993. Strona ponadto wyjaśniła, że postępowanie spadkowe nadal jest w toku, a niezbędne dokumenty dostarczy po zakończeniu postępowania spadkowego. Decyzją [...] działający z upoważnienia Starosty N. Geodeta Powiatowy Naczelnik Wydziału Geodezji i Katastru odmówił przyznania na własność T. M. działki dożywotniej o powierzchni O, 50 ha z działki oznaczonej nr [...], położonej w obrębie L. gmina O.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 5 września 2005r. do Starostwa Powiatowego w N. wpłynął wniosek o sprzedaż działki oznaczonej numerem 319 położonej we wsi L., stanowiącej własność Skarbu Państwa. Przeprowadzona w dniu 20 października 2005r. wizja lokalna wykazała, że w części niezabudowanej nieruchomość ta od dłuższego czasu nie jest użytkowana, dlatego po wydzieleniu gruntu niezbędnego do korzystania z zabudowań, pozostała część może zostać sprzedana. Dalej organ stwierdził, że T.M. nie uzupełnił braków formalnych wniosku w zakresie potwierdzenia okoliczności, że jest użytkownikiem działki dożywotniej, stąd też nieruchomość - działka o numerze ewidencyjnym [...] - została sprzedana w drodze przetargu nieograniczonego. Od powyżej decyzji T.M. wniósł odwołanie, na skutek którego decyzją [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na wynikające z przepisów art. 7, 9, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. obowiązki organu administracyjnego, a w szczególności - obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nadto organ stwierdził, że -wbrew stanowisku organu l instancji - wniosek strony wszczynający postępowanie był kompletny, a zatem nie zachodziła potrzeba jego uzupełnienia, a wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych winno nastąpić poprzez przeprowadzenie przez organ administracyjny stosownych dowodów w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że to organ prowadzący postępowanie winien ustalić, czy wnioskodawca spełnia ustawowe przesłanki do nabycia prawa własności danej nieruchomości, nadto winien wykazać, że nieruchomość ta stanowi własność osoby prywatnej, która nabyła jaw drodze przetargu nieograniczonego. W toku ponownego rozpoznawania sprawy, organ l instancji przesłuchał jako świadka S.C., włączył do akt sprawy następujące dokumenty: sporządzoną w formie notarialnej umowę sprzedaży działki nr [...]/2 o powierzchni 1. 0409 ha położonej we wsi L. z dnia [...], odpis księgi wieczystej Nr [...] dla tejże nieruchomości według stanu na dzień 31 stycznia 2008r., wypis z rejestru gruntów obejmujący przedmiotową nieruchomość, nadto w dniu 15 stycznia 2008r. przeprowadzono spotkanie z udziałem T. M., z którego sporządzono notatkę urzędową. Decyzją [...] działający z upoważnienia Starosty N. Geodeta Powiatowy Naczelnik Wydziału Geodezji i Katastru odmówił przyznania na własność T. M. działki dożywotniej o powierzchni O, 50 ha z działki oznaczonej nr [...], położonej w obrębie L. gmina O.. Decyzja wydana została na podstawie art. 118 ust. 1, 2a, 3 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych (DZ.U. z 1998r. Nr 7 poz. 25 ze zm.) - zwaną dalej ustawą oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 5 września 2005r. do Starostwa Powiatowego w N. wpłynął wniosek o sprzedaż działki oznaczonej numerem [...] o powierzchni 1, 27 ha położonej we wsi L., na której znajdują się zabudowania stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności. Przeprowadzona w dniu 20 października 2005r. wizja lokalna wykazała, że w części niezabudowanej nieruchomość ta od dłuższego czasu nie jest użytkowana, dlatego po wydzieleniu gruntu niezbędnego do korzystania z zabudowań (działka nr [...]/1), pozostała część (działka nr [...]/2) została zakwalifikowana do sprzedaży. Dalej organ stwierdził, że w dniu 19 kwietnia 2006r. wpłynął wniosek T. M. o nieodpłatne nadanie na własność działki dożywotniej nadanej jego rodzicom w związku z przekazaniem przez nich gospodarstwa rolnego w zamian za rentę. Organ wskazał, że w dniu 29 listopada 2007r. przeprowadzona została wizja lokalna, która wykazała, że grunt wskazany jako działka dożywotnia wygląda na nie użytkowany od wielu lat. Dalej organ stwierdził, że podczas wizji przeprowadzono rozmowę z p. C., który oświadczył, że w przeszłości T.M. uprawiał działkę w bliskim sąsiedztwie zabudowań, jednak nie potrafił określić czy przez ostatnie lata na pozostałym gruncie prowadzone były prace polowe. Jednocześnie organ wskazał, że działka nr [...]/2 została zbyta na rzecz osoby fizycznej, co w myśl art. 118 ust. 3 ustawy stanowi przeszkodę w nieodpłatnym przekazaniu na własność działki dożywotniej. Od powyższej decyzji T.M. wniósł odwołanie. W odwołaniu strona podała, iż w Starostwie Powiatowym uzyskała informację o tym, że postępowanie o nadanie jej działki dożywotniej jako zstępnemu, nie może być przeprowadzone do czasu zakończenia postępowania spadkowego po rodzicach. Odwołujący wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania spadkowego, przy czym - przed jego ukończeniem - w dniu 19 kwietnia 2006r. złożył wniosek o nadanie działki dożywotniej. W tym samym czasie Starostwo Powiatowe wszczęło procedurę podziału działki. W ocenie odwołującego się sprzedaż działki (nr [...]/2) nastąpiła ze szkodą zarówno dla kupującego jak i dla niego. Odwołujący się zarzucił, że wskazania organu II instancji zostały przez organ l instancji zignorowane, albowiem postępowanie przed tym organem ograniczyło się do przeprowadzenia wizji lokalnej i przesłuchania świadka, które to czynności niczego do sprawy nie wniosły. Organ oparł się na domniemaniach, a wniosek strony o przeprowadzenie wnioskowanych przez niego dowodów w postaci przesłuchania wskazanych świadków nie został uwzględniony. Decyzją [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas ponownego rozpoznania sprawy organ l instancji nie ustalił, czy wnioskodawca jako zstępny dożywotnika spełnił wymóg faktycznego władania w zakresie odpowiadającym uprawnieniom wstępnych - art. 118 ust. 2a ustawy. Organ l instancji dopuścił się uchybień proceduralnych, gdyż w toku postępowania naruszył przepisy art. 78 § 1 i 2, 79 § 1 i 2, 10 § 2, 81 k.p.a. Dalej organ II instancji stwierdził, że pomimo stwierdzonych uchybień proceduralnych, biorąc pod uwagę, że działka nr [...]/2 nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa z powodu jej sprzedaży, odmowa przyznania prawa jej własności jest uzasadniona. Od decyzji organu II instancji T.M. wniósł skargę domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił, że sprzedaż działki nr [...]/ 2 w trakcie postępowania wszczętego z jego wniosku o przyznanie mu prawa jej własności, miała na celu obejście prawa i pozbawienie go możliwości nabycia tej działki. Skarżący wskazał, że wystąpił z powództwem o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga była zasadna. Przepis art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu rolników ( tekst jednolity DZ.U z 2008r. Nr 50 poz. 291), stanowiący materialnoprawną podstawę orzekania w rozpatrywanej sprawie, zawiera następujące regulacje: 1. Osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. 2. Osobie, której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki, w których znajdują się ten lokal i te pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków. 2a. Z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. 3. Przepisów ust. 1-2a nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach. 4. Decyzje w sprawach określonych w ust. 1-2a wydaje starosta. 5. Skorzystanie z uprawnień przewidzianych w ust. 1 i 2 nie ma wpływu na wysokość emerytury i renty. Na mocy decyzji Naczelnika Gminy w O. na własność Państwa zostało przejęte gospodarstwo rolne położone w miejscowości L. stanowiące własność S. M. i A. M. W decyzji S.M. przyznano prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki o obszarze O, 50 ha . W dniu 19 kwietnia 2006r. skarżący, jako zstępny osoby uprawnionej, wystąpił z wnioskiem o nieodpłatne nadanie na własność działki dożywotniej oznaczonej numerem 319 o powierzchni 0,50 ha, położonej w miejscowości L. gmina O.. Złożenie powyższego wniosku miało oparcie w przytoczonym powyżej przepisie art. 118 ust. 2 a ustawy. A zatem, kierując się treścią wskazanego tu przepisu ustawy, obowiązkiem organu administracyjnego do którego według właściwości rzeczowej i miejscowej skierowany został wniosek, było zbadanie czy wniosek jest merytorycznie zasadny i czy winien być uwzględniony, a konkretnie - czy wnioskodawca spełnił wymienione w tym przepisie ustawy warunki formalne do przyznania mu działki dożywotniej. Ustawodawca uzależnił przyznanie działki dożywotniej od spełnienia łącznie dwóch warunków, czyli; wniosek winien pochodzić od zstępnego osoby uprawnionej, nadto zstępny ten po śmierci osoby uprawnionej winien faktycznie władać daną działką. W kierunku ustalenia tych okoliczności winno zmierzać postępowanie dowodowe w sprawie wszczętej na skutek wniosku skarżącego z dnia 19 kwietnia 2006r. W toku postępowania dowodowego przeprowadzonego w rozpatrywanej sprawie, nie ustalono czy skarżący po śmierci ojca - S. M. - faktycznie władał działką, której obecnie domagał się nadania na własność. Nadto, należy to podkreślić, w toku postępowania administracyjnego, żadnej czynności procesowej zmierzającej do ustalenia powyżej okoliczności, nie przeprowadzono. Notatka służbowa z dnia 20 października 2005r. sporządzona na okoliczność sposobu zagospodarowania działki nr [...] we wsi L., nie spełnia wymogów protokołu z wizji lokalnej i nie może stanowić samoistnej podstawy dowodowej w zakresie sprawowania przez skarżącego faktycznego władztwa nad wskazaną nieruchomością. W procedurze administracyjnej przyjęto tak zwany "otwarty system dowodowy", wynikający wprost z treści przepisu art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego: "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny." W myśl art. 85 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin. Konieczne w tym momencie jest wskazanie na szczególną rolę w postępowaniu dowodowym środka dowodowego jakim są oględziny. Oględziny polegają na bezpośrednim zbadaniu jakiegoś przedmiotu przez organ orzekający w celu dokonania spostrzeżeń za pomocą określonego zmysłu (wzroku, słuchu, dotyku, węchu, smaku). Jest to środek dowodowy bezpośredni, tj. środek umożliwiający bezpośrednie, bez ogniw pośrednich, zetknięcie się organu orzekającego ze stanem faktycznym w danej sprawie. Oględziny, ze względu na to, że umożliwiają wyeliminowanie zniekształceń informacji wynikających z przepływu jej przez ogniwa pośrednie, wysuwane są na pierwsze miejsce w systemie środków dowodowych zabezpieczających zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej (Duże Komentarze Becka B. Adamiak / J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8. wydanie, Warszawa 2006r. str. 424). Oględziny stanowią jeden ze środków dowodowych, stanowiącym źródło informacji, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W systemie środków dowodowych oględziny klasyfikowane są jako środki dowodowe bezpośrednie, rzeczowe, podstawowe, uregulowane w przepisach K.p.a. (por. tamże, str. 392-393). Przeprowadzenie oględzin jest czynnością procesową i dlatego, stosownie do treści art. 67 k.p.a., czynność ta winna być utrwalona w formie protokołu. Przepis art. 68 k.p.a. zawiera wskazania co do formy, sposobu sporządzenia oraz treści protokołu z przeprowadzonej czynności procesowej, l tak w myśl wskazanego tu przepisu, protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Stosownie do treści art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Notatka urzędowa z dnia 20 października 2005r. sporządzona na okoliczność sposobu zagospodarowania działki nr [...] we wsi L. powyższych wymogów nie spełnia. Ze względu na jej lakoniczność, z notatki tej nie wynika jaka powierzchnia działki jest zagospodarowana oraz w jaki sposób, czy zagospodarowana jest pozostała część nieruchomości oraz na podstawie jakich oznak zewnętrznych przyjęto, że ta jej część ( nie podano powierzchni) nie jest uprawiana od wielu lat. Treść notatki wskazuje, że w oględzinach działki nr [...] uczestniczyło dwóch pracowników Starostwa Powiatowego, w tym pracownik Wydziału Geodezji i Katastru, stanowiska drugiej osoby - nie podano, jej personalia nie są czytelne. W czynności nie uczestniczyły strony postępowania, a z akt sprawy wynika, że o terminie oględzin nie zostały zawiadomione. W oparciu o wyżej wskazaną notatkę urzędową z dnia 20 października 2005r. organ administracyjny przyjął, iż skarżący nie sprawował faktycznego władztwa nad działką dożywotnią o powierzchni O, 50 ha w obrębie działki nr [...]. Stanowisko organu administracyjnego w tym zakresie należy uznać za dowolne, nie znajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Na powyższą ocenę nie ma żadnego wpływu treść protokołu z przesłuchania [...] z dnia 3 stycznia 2008r. (k-82), albowiem również podczas tej czynności procesowej organ nie podjął próby ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, czyli - jaką powierzchnią działki nr [...] (przynajmniej w przybliżeniu) skarżący faktycznie władał oraz w czym to się konkretnie przejawiało, w jaki sposób zagospodarowana była pozostała część tej nieruchomości i kto sprawował nad nią pieczę. Również treść notatki z dnia 29 listopada 2007r. niczego istotnego do sprawy nie wnosi. Nadto, i w tych przypadkach, naruszony został przepis art. 79 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie daje podstaw do przyjęcia za ustaloną okoliczność dotyczącą sprawowania przez skarżącego faktycznego władztwa nad działką dożywotnią. Przyjęcie przez organ administracyjny, że po śmierci ojca skarżący nie sprawował faktycznego władztwa nad działką dożywotnią nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Pomimo, że okoliczność powyższa nie została w sprawie ustalona, organ administracyjny nie skorzystał z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie poprzez przesłuchanie wnioskowanych przez skarżącego w piśmie z dnia 4 lutego 2008r. świadków, dopuszczając przez to do naruszenia art. 78 k.p.a. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że przepis art. 78 jako zasadę statuuje uwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu, jedynie w określonych sytuacjach, wynikających z treści wniosku oraz czasu jego złożenia, organ administracyjny może wniosku strony nie uwzględnić. Rozstrzygnięcie organu dotyczące wniosku strony o przeprowadzenie dowodu winno mieć formę postanowienia (art. 77§ 2 k.p.a.), które nie podlega zaskarżeniu (art. 141 § 1 i 142 k.p.a.). Wobec trudności z ustaleniem zasadniczej w sprawie okoliczności, dla jej wyjaśnienia, na podstawie przepisu art. 86 k.p.a., organ adminsitracyjny mógł przesłuchać stronę. Z wynikającej z tegoż przepisu możliwości procesowej organ administracyjny nie skorzystał. Skutkiem wyżej opisanych uchybień procesowych, wydane w sprawie decyzje administracyjne zapadły z naruszeniem wynikającej z art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. W wyroku z dnia 4 lipca 2001 r. sygn. ISA 1768/99 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: " Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony, dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.pa.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści." W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 7 i 8, 9, 12 k.p.a. W myśl art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa) organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Jak wyżej wykazano, nieodpłatne nabycie działki dożywotniej w trybie art. 118 ust. 2a ustawy, możliwe jest w wypadku łącznego spełnienia dwóch warunków; po pierwsze wniosek winien pochodzić od zstępnego osoby uprawnionej, po drugie zstępny ten po śmierci osoby uprawionej winien faktycznie władać daną działką dożywotnią. Wbrew stanowisku organu l instancji dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie było konieczne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po S.M. - jako osobie uprawnionej. Taki wymóg nie wynika z treści art. 118 ust. 2a ustawy. Nadto należy zwrócić uwagę, iż wezwanie strony do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez załączenie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, miało wyraźny wpływ na przebieg postępowania administracyjnego, które - między innymi przez to - stało się przewlekłe. Pismem z dnia 8 maja 2006r. organ administracyjny informował stronę, iż do czasu dostarczenia tegoż postanowienia, postępowanie administracyjne w sprawie zostanie zawieszone, postanowienia jednak o zawieszeniu - organ nie podjął. Z materiału dowodowego wynika, że skarżący informował organ l instancji o podjętych krokach prawnych, wzywał do powstrzymania działań związanych z przekazaniem działki pod budynkami i działki dożywotniej (pisma z dnia 16 czerwca 2006r), nadto pismem z dnia 28 kwietnia 2006r. zwrócił się o zwrot działki dożywotniej do Wójta Gminy O.. Pismo z dnia 28 kwietnia 2006r. przekazane zostało według właściwości rzeczowej do Starostwa Powiatowego w N., natomiast decyzją z dnia 5 czerwca 2006r. Wójt Gminy O. zatwierdził podział działki nr [...]. Wskazane powyżej czynności organu administracyjnego stają w wyraźnej sprzeczności z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skoro bowiem organy administracji publicznej - czyli Wójt Gminy O. oraz Starosta Powiatowy w N. posiadały wiedzę o toczącym się postępowaniu z wniosku skarżącego o zwrot działki dożywotniej, to zasadnym było zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie podziału działki nr [...], do czasu rozstrzygnięcia sprawy przekazania działki dożywotniej. Nie jest do zaakceptowania w demokratycznym Państwie Prawa sytuacja, w której obywatel działając w dobrej wierze i zaufaniu do organu administracyjnego, ponosi ujemne konsekwencje uchybień organu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie prawa. Z zasadą tą koresponduje wynikająca z przepisu art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, która obliguje organy administracji publicznej do tego, aby w toku postępowania stały na straży praworządności i podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. W tezie czwartej wyroku z dnia 6 lutego 1995r. II SA 1835/93 , ONSA 1996/1, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym: "W aspekcie art. 7 k.p.a. - uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony - należy mieć na uwadze, że korzystanie z uprawnień w sposób niezgodny z prawem, przez prawo zabroniony, w tym zwłaszcza zagrażającym dobrom innych obywateli konstytucyjnie chronionym, zarówno narusza interes społeczny, jak i powoduje, że interes naruszającego nie może być uznany za słuszny." W tym też znaczeniu, indywidualny interes skarżącego w rozpatrywanej sprawie należy zakwalifikować jako słuszny i podlegający ochronie prawnej. Tym samym organy administracyjne miały obowiązek podejmowania w sprawie wszelkich działań prawnych skierowanych na uwzględnienie słusznego interesu skarżącego. Postępowanie administracyjne, wszczęte z wniosku strony z dnia 19 kwietnia 2006r. zostało zakończone ostateczną decyzją organu II instancji z dnia 13 maja 2008r . W dniu 13 marca 2007r. zawarto umowę sprzedaży nieruchomości - działki nr [...]/ 2 o powierzchni 1, 0409 ha położonej we wsi L., a nabywcą nieruchomości jest osoba fizyczna. W tej sytuacji procesowej i faktycznej, po zawarciu umowy sprzedaży wskazanej powyżej nieruchomości, obowiązkiem organów administracyjnych obydwu instancji, wynikającym z przepisu art. 9 k.p.a., było udzielenie skarżącemu wszelkich niezbędnych informacji dotyczących jego praw i obowiązków związanych z toczącym się postępowaniem. Z wynikającej z art. 9 k.p.a. zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych związanych z toczącą się sprawą, należy rozumieć szeroko. W tezie pierwszej wyroku z dnia 9 listopada 2006r. sygn. l OSK 6/06 (Lex nr 293175) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach". Należy pamiętać, że sprzedaż nieruchomości - działki nr [...]/ 2 - miała miejsce w trakcie toczącego się postępowania o zwrot działki dożywotniej. W tej sytuacji obowiązkiem organu administracyjnego, w myśl przytoczonego powyżej art. 9 k.p.a., było poinformowanie strony, działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, o możliwości wniesienia powództwa do sądu powszechnego o uznanie umowy sprzedaży za nieważną. Wystąpienie z powództwem do sądu powszechnego, ze względu na treść przepisu art. 118 ust. 3 ustawy, obligowałoby organ administracyjny do zawieszenia postępowania w rozpatrywanej sprawie, do czasu rozstrzygnięcia sprawy z powództwa o uznanie umowy sprzedaży za nieważną. Jak wskazuje na to zgromadzony materiał dowodowy, organ administracyjny nie udzielił stronie niezbędnych informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw, lecz w dniu 23 lipca 2007r. wydał decyzję odmawiającą stronie prawa nieodpłatnego przyznania działki dożywotniej. Uchybienie w powyższym zakresie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie procedury administracyjnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że w dniu 8 lipca 2008r. skarżący złożył pozew o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży nieruchomości, co pozwala przyjąć, iż uzyskanie przez stronę informacji w tym zakresie na wcześniejszym etapie postępowania, skutkowałoby wystąpieniem wówczas z powództwem. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na charakter uprawnienia wynikającego z art. 118 ust. 2a ustawy. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że decyzje wydane na podstawie art. 118 ust. 1, 2 i 2a w związku z ust. 4 ustawy mają charakter deklaratoryjny, natomiast uprawnienie do nabycia nieruchomości wynika wprost ze wskazanych przepisów ustawy. Samo złożenie wniosku przez osobę uprawnioną pociąga za sobą skutek w postaci wydania decyzji o przyznaniu prawa do nieruchomości, przy czym ustawa nie zakreśla żadnej granicy czasowej realizacji omawianego uprawnienia, z wnioskiem takim uprawniony wystąpić może w każdym czasie. Jednocześnie nie złożenie wniosku przez osobę uprawnioną nie oznacza, iż zrzekła się ona prawa do danej nieruchomości. Osoba uprawniona na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy ma pierwszeństwo w nabyciu danej nieruchomości przed osobami trzecimi, prawo do nabycia nieruchomości wynika bowiem wprost z przepisów ustawy. Sprzedaż nieruchomości w trakcie wszczętej procedury nabycia tejże nieruchomości w trybie art. 118 ust. 2a, a więc w trakcie realizacji ustawowych praw osoby uprawnionej, musi nasuwać uzasadnione pytania co do ważności zawartej umowy sprzedaży nieruchomości na rzecz osoby trzeciej. Wątpliwości powyższe jest władny rozstrzygnąć sąd powszechny przed którym sprawa zawisła. Dopóki umowa zawarta w formie aktu notarialnego nie zostanie wzruszona w trybie prawem przewidzianym i funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty winna być uwzględniana przez wszystkie podmioty, a w szczególności przez organy administracji publicznej. Rozstrzygnięcie sądu powszechnego w sprawie z powództwa o uznanie za nieważną umowy sprzedaży działki nr [...]7 2, ze względu na treść art. 118 ust. 3 ustawy, może mieć istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. W sprawie doszło również do naruszenia zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie. "Szybkość, tj. zasada osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie, należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Każdy dzień zwłoki odsuwa moment realizacji tego celu. Ponieważ postępowanie urzeczywistnia postulat praworządności, powolność postępowania oddala moment realizacji nakazu prawa, l to nie tylko oddala. Nieraz udaremnia realizację nakazu prawa."(Iserzon, Komentarz, str. 62). Przytoczony tu fragment z piśmiennictwa trafnie odzwierciedla wpływ naruszenia zasady ogólnej szybkości postępowania do jakiego doszło w rozpatrywanej sprawie, na końcowe jej rozstrzygnięcie. Okoliczności rozpatrywanej sprawy pozwalają na przyjęcie, że załatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów k.p.a., mogło zapobiec wystąpieniu sytuacji, o której mowa w art. 118 ust. 3 ustawy. Należy pamiętać, że wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 19 kwietnia 2006r, natomiast sprzedaż działki nastąpiła w dniu 13 marca 2007r., przy czym decyzja organu l instancji (uchylona przez organ odwoławczy) o odmowie przyznania prawa do nieruchomości zapadła w dniu 23 lipca 2007r., a decyzja ostateczna - w dniu 13 maja 2008r. Należy również pamiętać, że z momentem przejścia prawa własności działki nr [...]/2 na osobę trzecią, nabywca ów uzyskał przymiot strony w rozpatrywanej sprawie administracyjnej. Niewątpliwie, po myśli przepisu art. 28 k.p.a., toczące się postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest nadanie skarżącemu prawa własności działki dożywotniej, dotyczy interesu prawnego obecnego właściciela tejże nieruchomości. Uzyskanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnymi rodzi po stronie uprawnionego podmiotu określone, wynikające z przepisów prawa procesowego-prawa, którego odpowiednikiem - po stronie organu administracyjnego - są obowiązki procesowe. W toku postępowania organ administracyjny winien zapewnić wszystkim stronom postępowania, w tym właścicielowi działki nr [...]/2, prawo czynnego w nim udziału. Z powyższych względów decyzje administracyjne, jako wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa procesowego, zostały uchylone. Stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na dalszy przebieg postępowania administracyjnego zasadniczy wpływ będzie miała okoliczność złożenia przez skarżącego w dniu 8 lipca 2008r. do Sądu Rejonowego w N. pozwu o uznanie za nieważną umowy sprzedaży działki nr [...]/2. Okoliczność ta, po zwrocie akt sprawy z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., obliguje organ administracyjny do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Ustanie przyczyny zawieszenia postępowanie spowoduje podjęcie postępowania administracyjnego w sprawie (art.97 § 2 k.p.a.). Konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedstawionym powyżej zakresie, uzależniona jest od wyniku postępowania przed sądem powszechnym. Prowadząc postępowanie administracyjne organ administracyjny winien kierować się treścią żądania strony, wyrażonego w jej wniosku z dnia 19 kwietnia 2006r. (art. 61 k.p.a.), które wyznacza zakres sprawy administracyjnej. Skarżący zwrócił się o nieodpłatne nadanie na własność działki dożywotniej nr [...] o powierzchni O, 50 ha., w tym też kierunku winno być prowadzone postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Należy zwrócić uwagę, że przytoczony powyżej przepis art. 118 ust. 2a ustawy, stanowi również podstawę do ubiegania się przez zstępnego dożywotnika o nadanie na własność działki obejmującej budynki, w których znajdują się lokal i pomieszczenia przysługujące z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu (art. 118 ust. 2). Skarżący w swoim wniosku z dnia 19 kwietnia 2006r. nie wyraził żądania nadania na własność nieruchomości pod budynkami, lecz sformułował swe roszczenia, jako prawo do działki dożywotniej o powierzchni O, 50 ha, która to nieruchomość określona została w punkcie 4 decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Żądanie nadania na własność nieruchomości pod budynkami, w wypadku jego zgłoszenia, może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie, organ administracyjny winien mieć na uwadze treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.), w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ administracyjny, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"b" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 w punkcie II sentencji stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.