II SA/Go 492/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi L.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L.Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 108 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał "R" s.j. w terminie do dnia 31 maja 2007r. usunięcie nieprawidłowości występujących w budynku młyna, zlokalizowanego na działce nr [...], polegających na: - przeciekach na 10% powierzchni dachu, - braku około 11 sztuk okien stalowych, - braku 70% szyb w istniejących oknach, - uszkodzonych elementach drzwi wejściowych od strony ul. [...], - nieszczelnych rynnach i obróbkach blacharskich od strony ul. [...], - niezakonserwowanym, luźnym i rdzewiejącym w 30% ogrodzeniu z siatki i ramek stalowych, - skorodowanych cegłach na rampie wejściowej, - luźnych i niezabezpieczonych skrzydłach drzwiczek metalowych zsypu (elementy ulegają korozji), - zawilgoconym i zasmołowanym pionie kominowym, - częściowo zniszczonej ścianie od strony ul. [...], - uszkodzeniu narożnika budynku poprzez wrastające w cegły drzewo oraz z rygorem natychmiastowej wykonalności – usunięcie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi poprzez: - zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób z zewnątrz, - zabezpieczenie otworu zsypu na zboże, o powierzchni 1m2, usytuowanego na poziomie terenu. Następnie w dniu [...] września 2007r. PINB wystosował do Z. i L.S. upomnienie nr [...] oraz do L. i A.Z. upomnienie nr [...], w których wezwał wskazane osoby do wykonania obowiązków nałożonych powyższą decyzją w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnień, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. nr [...], wydanym w oparciu o art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 Nr 229, poz. 1954 ze zm.) PINB nałożył na wspólników Spółki Jawnej "R" Z.S. i L.Z. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 9.000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz opłatę za czynności egzekucyjne w kwocie 68 zł za wydanie postanowienia. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożona grzywna nie może przekroczyć sumy 10.000 zł, przy czym jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Dolegliwość grzywny doprowadzić ma do wykonania obowiązku przez zobowiązanych. Przy naliczeniu wysokości grzywny kierowano się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka oraz z drugiej strony zasadą uwzględnienia słusznego interesu obywatela, mając na względzie granice wyznaczone przez ogólne zasady postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył L.Z., w którym podał, że niecelowym i nieskutecznym jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy nałożony obowiązek nie może zostać spełniony z powodów finansowych. Z tychże powodów przedmiotowy obiekt – młyn, został zajęty przez komornika. Obecnie trwają poszukiwania inwestora, który byłby w stanie wykonać niezbędne inwestycje mające na celu usunięcie nieprawidłowości w budynku. Spółka będąca właścicielem młyna zbankrutowała, nie ma środków na jakiekolwiek działania. W takiej samej sytuacji znajdują się współwłaściciele. Można przyjąć, iż w przewidywalnej przyszłości nie zdobędą środków pozwalających na wykonanie obowiązku. W obecnej sytuacji nałożona grzywna nie spełni swojej roli. Podmioty, na które została ona nałożona nie są w stanie samodzielnie podjąć inwestycji. Sytuacja taka w sposób oczywisty uniemożliwi wykonanie wskazanych w tytule wykonawczym obowiązków. Wraz z zażaleniem L.Z. wniósł na podstawie art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego objętego tytułem wykonawczym z dnia [...] stycznia 2012 r. i wniósł o odstąpienie od zastosowanego środka, ewentualnie stosowne zmniejszenie nałożonej grzywny oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutu. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dnia [...] maja 2012r. postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stwierdził, że organ I instancji przed przystąpieniem do egzekucji obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] maja 2006r. dochował wszelkich wymogów formalnych, a ponadto odrębnie wystawione na każdego zobowiązanego tytułu wykonawcze z dnia [...] stycznia 2012 r. spełniają wymogi określone w art. 27 ustawy. Wskazał też, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż obowiązek przewidziany w decyzji PINB z dnia [...] maja 2006 r. wydanej w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym (budynek młyna) nie został wykonany. Taki stan rzeczy potwierdzają w szczególności kontrole obiektu przeprowadzone przez PINB w dniu [...] maja 2011 r. i [...] marca 2010 r., jak również treść zażalenia L.Z. na postanowienie o nałożeniu grzywny. Stwierdził więc, że w takiej sytuacji zastosowanie przez organ egzekucyjny przewidzianego prawem środka przymusu w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] stycznia 2012 r. znajduje uzasadnienie. Organ odwoławczy jest też zdania, że organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny wskazał przesłanki pozwalające na stwierdzenie, iż nie doszło do naruszenia zastosowanej w tym celu zasady uznania administracyjnego. Organ udowodnił bowiem w sposób jednoznaczny (poprzez kontrolę), że obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w budynku młyna nie został wykonany, a dokumenty sprawy nie wskazują w żadnym razie, aby długotrwała zwłoka w wykonaniu obowiązku rozbiórki miała usprawiedliwione przyczyny. Co więcej istniejąca bezczynność w wykonaniu obowiązku może stwarzać zagrożenie dla osób postronnych. Odnosząc się do złożonych przez skarżącego zarzutów organ II instancji wskazał, że są bezskuteczne i nie wywołują żadnego skutku prawnego. Wniesiono je bowiem po upływie terminu do ich wniesienia. Zgodnie z przepisem art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzuty mogą być wniesione w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Uchybienie terminu do złożenia zarzutów powoduje bezskuteczność tej czynności zobowiązanego i powoduje, że wniesione zarzuty nie mogą podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. Wystawiony na L.Z. tytuł wykonawczy został doręczony w dniu 30 stycznia 2012 r. A.Z. - żonie zobowiązanego (dorosłemu domownikowi w rozumieniu art. 43 Kpa). Natomiast przewidziany prawem 7-dniowy termin na wniesienie przez L.Z. zarzutów w sprawie przedmiotowej egzekucji upłynął z dniem 6 lutego 2012 r. Zobowiązany nie wystąpił o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów. Z tego względu wniesione wraz z zażaleniem zarzuty oraz związane z wniesionymi zarzutami żądanie wstrzymania egzekucji należy uznać za bezskuteczne, a zatem nie mające wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie wydane w sprawie zażalenia na postanowienie PINB w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Skargę na postanowienie WINB złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. L.Z., w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie i umorzenie postępowania. W pierwszej kolejności skarżący wskazał, że stroną w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym winna być Spółka jawna "R", a nie jej wspólnicy. Ponadto podniósł, że nałożona grzywna jest zbyt dolegliwa, w związku z trudną sytuacją zarówno spółki jak i jej wspólników. Budynek, którego dotyczą obowiązki usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zajęty jest przez komornika, który dąży do jego sprzedaży. Zaległości w zobowiązaniach spółki, które przekraczają jej aktywa powodują, że niemożliwe jest ani dobrowolne ani przymusowe uiszczenie grzywny. Zarzucił też, że w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wydanym wobec kilku zobowiązanych, organ nie sprecyzował zakresu zobowiązania jego adresatów. Z postanowienia winno wynikać, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, czy potraktował zobowiązanie jako solidarne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd rozpoznając skargę dokonuje analizy prawnej przepisów, które były lub powinny być podstawą orzeczenia, ale także korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Rzeczą sądu administracyjnego nie jest natomiast zastępowanie organu odwoławczego w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji orzeczenie co do jego istoty, lecz jedynie ocena prawidłowości działania tego organu w opisanym wyżej zakresie. Ponadto z mocy przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd, sprawując kontrolę legalności zaskarżonego aktu, rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012r. w przedmiocie nałożenia na Z.S. i L.Z. grzywny w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem obowiązków polegających na usunięciu nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego. Grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny. Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego lub osoby, które mają nadzorować wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, do wykonania tego obowiązku. Znajduje ona potencjalne zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub pewnym działaniu. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 119 § 1 i art. 120 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. z 2005, nr 229, poz. 1954 ze zm.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że obowiązki przewidziane w art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) zostały nałożone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006r. na "R" s. j.. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Osobą zobowiązaną do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jest właściciel lub zarządca obiektu, co wynika z art. 61 Prawa budowlanego. Spółka jawna, będąca spółką osobową w rozumieniu ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2000r., nr 94, poz. 1037 ze zm.) – zwanej dalej ksh, ma zdolność prawną, co oznacza, że może w pełnym zakresie uczestniczyć w obrocie gospodarczym, oraz osobowość prawną, czyli może nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe (art. 8 § 1 ksh), a także zaciągać zobowiązania we własnym imieniu poprzez własne działanie. Spółka jawna ma wyodrębnienie zarówno organizacyjne, jak i majątkowe, co oznacza, że ponosi odpowiedzialność za zaciągnięte przez siebie zobowiązania. Przy tym odpowiedzialność wspólników ma charakter subsydiarny, czyli posiłkowy. Wierzyciel spółki może prowadzić egzekucję z majątku wspólnika w przypadku, gdy egzekucja z majątku spółki okaże się bezskuteczna (art. 31 ksh). Spółka jawna ponosi odpowiedzialność również na gruncie prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2010r, sygn. akt II OSK 440/09). W świetle powyższych przepisów spółka jawna R może być właścicielem spornego młyna, a co za tym idzie może być stroną postępowania administracyjnego zobowiązaną do wykonania stosownych czynności. Jednakże zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy, stanowiący podstawę wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że zobowiązana spółka jawna jest właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego – młyna, położonego w [...], którego zły stan techniczny wymaga przeprowadzenia robót wskazanych w decyzji z dnia [...] maja 2006r. W aktach sprawy znajdują się bowiem wypisy z rejestru gruntów z różnych dat m. in. z dnia [...] lutego 2010r., [...] listopada 2010r. oraz [...] kwietnia 2011r., w których jako właściciel działki nr [...], na której posadowiony jest młyn, widnieje Gmina, natomiast jako użytkownicy wieczyści – Z.S., L.S., L.Z. i A.Z., a nie spółka jawna R. Do wskazanych wyżej osób organ wystosował w dniu [...] września 2007r. upomnienia: nr [...] do Z. i L.S. oraz nr [...] do L. i A.Z., czyli do osób innych, niż podmiot zobowiązany decyzją z dnia [...] maja 2006r. Ponadto tytuły wykonawcze zostały wystawione dla każdej osoby z osobna, tj. osobno dla A.Z., L.Z., L.S. oraz Z.S.. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. PINB nałożył grzywnę w celu przymuszenia wyłącznie na wspólników "R" Spółka Jawna Z.S. i L.Z.. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że nakazał wspólnikom Z.S. i L.Z. usunięcie nieprawidłowości występujących w budynku młyna. Twierdzenie to jednak nie odpowiada sentencji decyzji z [...] maja 2006r., którą organ nałożył obowiązki nie na wspólników, ale na spółkę jawną R. Powyższe nieścisłości związane z podmiotem zobowiązanym do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym młyna, a tym samym z adresatem zarówno decyzji, jak i orzeczeń wydanych już w postępowaniu egzekucyjnym, pozwala na stwierdzenie, że organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, które jednoznacznie pozwoliłoby na ustalenie, kto jest właścicielem spornego obiektu budowlanego, a tym samym kto jest zobowiązany do utrzymywania go w odpowiednim stanie technicznym. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przytoczony wyżej przepis ustanawia zasadę prawdy obiektywnej, która stanowi naczelną zasadę Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawarta w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80, ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 kpa nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania zgodnej z prawem decyzji. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji zaniechał dokładnego wyjaśnienia okoliczności dotyczącej ustalenia prawa własności spornego obiektu. Okoliczności tej nie zauważył organ odwoławczy, co w świetle powyższych rozważań odnoszących się do postępowania dowodowego stanowi niewątpliwe naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a w konsekwencji przesądza o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia WINB z dnia [...] maja 2012r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] marca 2012r. nr [...]. Z tych wszystkich względów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt I wyroku. W pkt II wyroku na podstawie art.152 cytowanej ustawy orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, co oznacza, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.