II SA/Go 492/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu C S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego C S.A. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej: Wójt, organ I instancji), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.), odmówił C S.A. z siedzibą w [...] (dalej: spółka, skarżąca, strona) ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o łącznej mocy do 60 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemną instalacją elektryczną, stacjami kontenerowymi pomiarowymi, montażem transformatorów i inwerterów oraz przyłączami elektroenergetycznymi wraz ze słupami średniego napięcia SN) na części działki o nr ewid. [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...], gm. [...]. Uzasadniając decyzję Wójt wskazał, że wnioskowana przez spółkę inwestycja, jako dotycząca instalacji odnawialnego źródła energii, nie wymaga spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Dalej, organ I instancji wyjaśnił, że uzbrojenie terenu w infrastrukturę techniczną jest wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia, a tym samym inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Teren objęty inwestycją nie wymaga także zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ani też gruntów leśnych na cele nieleśne, a tym samym spełniono warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił ponadto, że spółka we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazała faktyczną powierzchnię planowanej zabudowy, która wg. spółki wynosić ma [...] ha. Tymczasem przestrzeń pomiędzy panelami, która według spółki nie zostanie w żaden sposób przeobrażona, nawet tymczasowo, nie odpowiada znowelizowanej definicji powierzchni zabudowy, o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839; dalej jako rozp. RM), który stanowi, że powierzchnia zabudowy oznacza powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Wójt wskazał, że faktyczna powierzchnia terenu inwestycji, która podlega przekształceniu, w tym tymczasowego, wynosi [...] ha. Przekracza ona zatem minimalny próg określony § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, i wymaga w związku z tym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przestrzeń pomiędzy panelami będzie w głównej mierze technologicznie użytkowana jako całość na potrzeby m.in. konserwacji i utrzymania ogniw paneli fotowoltaicznych oraz ewentualnie tymczasowo jako deklarowana uzupełniająca przestrzeń rolnicza. Zatem, w ocenie Wójta, planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), bowiem przekracza minimalny próg określony w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozp. RM, tj. 1 ha, a tym samym wymaga - przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy - uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Od powyższej decyzji odwołała się spółka, zaskarżając ją w całości. Rozstrzygnięciu organu I instancji zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, jak również nieuwzględnienie istotnych interesów inwestora, naruszenie art. 8 k.p.a. przez wydanie decyzji bez dokonania analizy wszystkich aspektów prowadzonego postępowania, oraz naruszenie przepisów art. 61 u.p.z.p. Spółka podkreśliła, że wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy objęto wyłącznie powierzchnię [...] ha, tymczasem organ I instancji w sposób nieuprawniony dokonał zmiany wniosku w tym zakresie, "wskazując powierzchnię [...] ha"(w istocie wskazał [...] h), która nie wynika z dokumentów przedkładanych przez spółkę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na wstępie Kolegium przytoczyło przepisy zastosowane w sprawie, tj. art. 15 k.p.a., art. 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz wyjaśniło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Oznacza to, że po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, a ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi żadnej swobody. Ponadto wskazało, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Będąca przedmiotem kontrolowanego postępowania inwestycja, jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu i budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 60 MW. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Konsekwencją powyższego jest brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., ale przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie zwalnia organu pierwszej instancji z badania pozostałych przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy objęto wyłącznie powierzchnię [...] ha, tymczasem - w ocenie odwołującego organ I instancji w sposób nieuprawniony dokonał zmiany wniosku w tym zakresie "wskazując powierzchnię [...] ha" (prawidłowo [...] ha), która nie wynika z dokumentów przedkładanych przez spółkę. Kolegium uznało ten zarzut za trafny zaznaczając, że jeżeli organ I instancji dochodzi do wniosku, że zbilansowana powierzchnia zabudowy wynosić będzie [...] ha, to powinien swoje twierdzenia oprzeć na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Jak stanowi art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ponadto zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Zwrócić należy również – zdaniem SKO - uwagę na przepis art. 79a k.p.a., w myśl którego, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. SKO zwróciło uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lutego 2023 r., II SA/Bd 1047/22, w którym sąd stwierdził, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozp. RM przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Jednocześnie zgodnie z § 3 ust, 1 pkt 54 rozp. RM do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a (tj. na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy). Skoro zatem inwestor planuje budowę farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą o powierzchni zabudowy [...] ha, to założenie to powinno - zdaniem SKO - być weryfikowalne w procesie oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na ewentualne zaktualizowanie się wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Deklaracja inwestora, że "powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu jest tożsama z powierzchnią zabudowy i jest mniejsza niż 1,0 ha to inwestycja nie może być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko" nie może być uznana za wystarczającą. Tym samym, jeżeli wątpliwości organu I instancji budzi powierzchnia zabudowy, powinien on w ponownym postępowaniu przeprowadzić, w tym zakresie, postępowanie wyjaśniające. Kolegium ponownie odnosząc się do zagadnienia związanego ze stosowaniem przepisu art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko wskazało, że to organ I instancji podał, że łączna zbilansowana powierzchnia zabudowy wynosić będzie [...] ha. Przekracza ona zatem minimalny próg określony § 3 ust. 1 pkt 54 lit b) rozp. RM dla obszarów, które położone są poza miejscami objętymi formami ochrony przyrody, i wymaga w związku z tym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis ten określa, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć; 54) zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust 1 pkt 1-3 tej ustawy, 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Dalej organ odwoławczy poczynił rozważania co do działki o nr ewidencyjnym [...], która nie jest objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Sprzeciw od decyzji Kolegium wniosła strona skarżąca - C S.A.. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 7 k.p.a. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, jak również nieuwzględnienie istotnych interesów inwestora, art. 8 k.p.a. przez wydanie decyzji bez dokonania analizy wszystkich aspektów prowadzonego postępowania, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy merytorycznie, a także art. 138 § 2 k.p.a. przez niedokonanie wskazań organowi I instancji do ponownego prowadzenia postępowania. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu odwoławczego do merytorycznego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca wskazała, że nie może zgodzić się z rozstrzygnięciem - przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, w której cały materiał dowodowy w sprawie jest zgromadzony. Zdaniem skarżącej Kolegium naruszyło w oczywisty sposób art. 138 k.p.a., gdyż samo wskazało, że jeśli organ I instancji miał wątpliwości co do powierzchni zabudowy, powinien swoje twierdzenia oprzeć na dowodach. Cytując w tym zakresie art. 75 k.p.a. organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu nie wskazał jednak konkretnie jakie dokumenty powinien przedłożyć czy uzyskać organ. Zacytowanie zaś treści art. 75 k.p.a. nie można zatem uznać za wypełnienie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nie wskazało też, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, który konkretnie przepis postępowania został naruszony. Skarżąca zaznaczyła, że podstawą przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia była kwestia powierzchni przeznaczonej do zabudowy. Zauważyć jednak należy, iż podawana przez inwestora powierzchnia przeznaczona do zabudowy nie jest powierzchnią deklarowaną, jak wskazuje to SKO w treści uzasadnienia. Powierzchnia ta wynika wprost z załączonych do akt spawy map –dokumentów, do których zarówno organ I jak i II instancji miał wgląd. Skarżąca zatem nie rozumie jakich dodatkowych dowodów potrzeba na weryfikację dokumentów, które zostały załączone do akt sprawy, a wiarygodność których nie była w postępowaniu kwestionowana. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może zmierzać do poprawienia czy uzupełnienia uzasadnienia uchylanej decyzji, czy dostosowania jego treści do oczekiwań Kolegium, jeśli postępowanie dowodowe nie wymaga uzupełnienia. Odpowiadając na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie w całości, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter oceny, jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/1). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., II OSK 65/15). Z uwagi na powyższe, jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Przy czym, w świetle w art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., II OSK 3080/19, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie SKO uchyliło decyzję organu I instancji nie wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkuje uwzględnieniem sprzeciwu wobec wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że łączna zbilansowana powierzenia planowanej zabudowy wynosić będzie [...] ha. W ocenie organu I instancji przestrzeń pomiędzy panelami będzie w głównej mierze technologicznie użytkowana jako całość na potrzeby m.in. konserwacji i utrzymania ogniw paneli fotowoltaicznych oraz ewentualnie tymczasowo jako deklarowana uzupełniająca przestrzeń rolnicza. Zatem, w ocenie Wójta, planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), bowiem przekracza minimalny próg określony w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozp. RM, tj. 1 ha, a tym samym wymaga - przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy - uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ I instancji doszedł do powyższej konkluzji w wyniku oceny złożonego przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy do którego skarżąca dołączyła załącznik graficzny - mapę, na której wrysowano i zaznaczono teren na którym zlokalizowane mają być panele fotowoltaiczne oraz stacje transformatorowe. Powyższe wynika wprost z analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, jak i analizy stanowiącej załącznik do wcześniej, tj. wydanej w dniu [...] r., decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, uchylonej następnie przez SKO decyzją z dnia [...] r., nr [...]. Błędne jest zatem stanowisko SKO jakoby organ I instancji miał wątpliwości w zakresie powierzchni planowanej zabudowy. Przeciwnie, kwestia ta była przedmiotem rozważań organu I instancji, który dokonał oceny, iż powierzchnia ta - jego zdaniem - wynosić będzie [...] ha. W konsekwencji błędne jest także stanowisko organu odwoławczego, że w powyższym zakresie organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. To rolą organu odwoławczego, jako organu który dokonuje po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, było wniknięcie w całość sprawy i wzięcie na siebie odpowiedzialności za ponowne jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powinien, jak każdy organ, dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - w granicach określonych w k.p.a. - ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. Z tych względów należało na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną, jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do się do oceny i wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.