II SA/Go 496/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi P S.A. S.K.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej P S.A. S.K.A kwotę 2382 (dwa tysiące trzysta osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 4a i ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (DZ. U. z 2017 r., poz. 1496) w zw. z art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 104, art. 105 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.: 1. ustalił odszkodowanie w wysokości 64075 zł na rzecz Skarbu Państwa za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,1004 ha, położoną w [...], 2. ustalił odszkodowanie w wysokości 174066 zł na rzecz P S.A. S.K.A. za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości wraz z naniesieniami stanowiącymi własność użytkownika wieczystego, 3. umorzył postępowanie wobec Naczelnika Urzędu Skarbowego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego - hipotek przymusowych zwykłych ustanowionych na tej nieruchomości. Nieruchomość została przeznaczona pod pas drogowy i stała się własnością Gminy o statusie miejskim na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2017 r, nr [...]. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P S.A. S.K.A. W ocenie odwołującej się wysokość ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość była rażąco zaniżona w stosunku do rynkowej wartości tej nieruchomości. Zaniżenie to zostało spowodowane przez błędnie sporządzony operat szacunkowy. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r. w całości i: 1. ustalił odszkodowanie w wysokości 73131 zł na rzecz Skarbu Państwa za nieruchomość wraz z nasadzeniami, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako nr [...] o pow. 0,1004 ha, położoną w [...], przejętą pod drogę publiczną na własność Gminy o statusie miejskim, 2. ustalił odszkodowanie w wysokości 165010 zł za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o której mowa w pkt 1, wraz z budowlami stanowiącymi dotychczas własność użytkownika wieczystego, na rzecz P S.A. S.K.A., 3. określił, iż odszkodowanie zostanie wypłacone jednorazowo w sposób określony w pkt 1 i 2 przez Prezydenta Miasta, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.; dalej jako specustawa drogowa) nieruchomości, o których mowa w art. 11 f ust. 11 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 art. 18 odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121; dalej jako u.g.n.), podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust 3 u.g.n.). Zgodnie z treścią art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Następnie Wojewoda podał, iż podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomość był operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Prezydenta Miasta w dniu [...] sierpnia 2017 r. przez rzeczoznawczynie majątkowe J.G. (nr uprawnienia [...]) i K.M. (nr uprawnienia [...]). Organ podkreślił przy tym, iż operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Wojewoda wskazał, iż przedmiotem wyceny była nieruchomość niezabudowana obejmująca działkę gruntu nr ew. [...], położona w sąsiedztwie zabudowy handlowej, w strefie pośredniej, w [...]. Nieruchomość przeznaczona jest pod realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ul. [...] wraz ze ścieżkami rowerowymi". Biegłe ustaliły, że zgodnie z obwiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia miasta wraz ze zmianą wprowadzoną uchwałą Rady Miasta z dnia 30 marca 2010 r., nr LXIV/792/10 (opubl. Dz. Urz. Woj. nr 49, poz. 702 z dnia 8 marca 2010 r.), działka nr [...] oznaczona jest symbolem 4.MWu - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, wielorodzinnej, dla którego dopuszcza się przeznaczenie zamienne UU - teren zabudowy usługowej, handlu i usług (zabudowa usługowa, niewymieniona z nazwy w innych przeznaczeniach występujących w planie, taka jak: obiekty handlowe - handlu detalicznego, gastronomia wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu. Wyceniana nieruchomość stanowiła w przeważającej części teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług, dlatego biegłe przeanalizowały w pierwszej kolejności grunty o takim przeznaczeniu i wskazały, że na terenie miasta wystąpiły transakcje kupna-sprzedaży gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług, ale ich ilość nie jest zbyt duża. Spowodowało to rozszerzenie analizy na okres dłuższy niż dwuletni i na inne miasta. Wyceniające ustaliły też, że przeważająca część transakcji dotyczy prawa własności, a prawo użytkowania wieczystego występuje bardzo rzadko. W związku z tym oszacowały prawo własności gruntu, a udział w wartości prawa własności przysługujący użytkownikowi wieczystemu obliczyły przy zastosowaniu współczynnika, zgodnie z § 29 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej jako rozporządzenie). Po przeanalizowaniu rynku biegłe stwierdziły, że ceny gruntów najbardziej podobnych do wycenianego kształtowały się w przedziale od ok. 147 zł/m2 do ok. 265 zł/m2 (zestawienie transakcji zamieszczono na str. 7 operatu). Aby ocenić wpływ zmiany przeznaczenia nieruchomości na zgodny z celem wywłaszczenia, przeanalizowano także transakcje kupna-sprzedaży prawa własności gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi. Biegłe stwierdziły, że na rynku lokalnym transakcje dotyczące tego typu gruntów występują bardzo rzadko, dotyczą zazwyczaj terenów położonych w strefie peryferyjnej i nie spełniają wymogów podobieństwa do nieruchomości wycenianej, a poziom cen jest niższy od gruntów o dotychczasowej funkcji. Biegłe ustaliły, że w przedmiotowym przypadku cel wywłaszczenia nie spowodował wzrostu wartości nieruchomości, w związku z tym wartość nieruchomości określono dla aktualnego sposobu użytkowania (zgodnie z treścią art. 134 ust. 3 u.g.n.). Przedmiotem wyceny była nieruchomość gruntowa z naniesieniami w postaci budowli i nasadzeń. Rzeczoznawczynie majątkowe z uwagi na brak porównywalnych transakcji dotyczących sprzedaży gruntów z podobnym zagospodarowaniem określiły wartość odtworzeniową nieruchomości jako sumę wartości rynkowej gruntu i wartości odtworzeniowej części składowych (zgodnie z treścią art. 134 i 135 u.g.n.). Biegłe ustaliły, że zarówno na lokalnym jak i na regionalnym rynku obrót prawem użytkowania wieczystego występuje sporadycznie i zebrane dane nie są wystarczające do określenia wartości tego prawa. W związku z tym wartość tego prawa określono zgodnie z treścią § 29 ust. 1 rozporządzenia - jako iloczyn wartości prawa własności i współczynnika korygującego. Natomiast do określenia wartości rynkowej nieruchomości (gruntu) jako przedmiotu prawa własności wyceniające zastosowały podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Analizą objęto rynek w latach 2014-2017 terenu miast [...] oraz [...] niezabudowanych nieruchomości gruntowych, transakcji sprzedaży na rynku pierwotnym i wtórnym prawa własności, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i mieszkaniowo-usługową. Do ostatecznej analizy przyjęto 3 transakcje nieruchomościami, których ceny zawierały się od 165,40 zł/m2 do 259,14 zł/m2 przy cenie średniej 223,93 zł/m2. Jednocześnie ustalono, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: położenie i lokalizacja (waga 40%), powierzchnia (waga 20%), uzbrojenie (waga 20%), dojazd (waga 10%) oraz zagospodarowanie (waga 10%). Ze względu na fakt, że wybrane działki analogicznie do działki wycenianej położone są terenie o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej, nie zastosowały poprawki ze względu na przeznaczenie. Wartość rynkową prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawczynie majątkowe określiły na kwotę 224826 zł, a wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu na kwotę 160751 zł. Zatem wartość prawa własności gruntu obciążonego prawem użytkowania wieczystego wynosi - 64075 zł (224826 zł - 160751 zł). Natomiast wartość naniesień na działce określono na kwotę 13315 zł, w tym: wartość budowli - 4259 zł, a wartość nasadzeń - 9056 zł. W dalszej kolejności organ odwoławczy podniósł, iż aby dokonać oceny operatu szacunkowego trzeba mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W ocenie Wojewody analiza sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2017 r. operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłych. Operat zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autorki operatu wyczerpująco wyjaśniły przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowały przyjęty rynek transakcyjny. Równie szeroko scharakteryzowały cechy nieruchomości, które na analizowanym rynku mają wpływ na wartość nieruchomości. Całość operatu stanowi spójne, logiczne opracowanie i może stanowić wiarygodny dowód o wartości szacowanej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu odwołania o rażącym zaniżeniu wysokości ustalonego odszkodowania w stosunku do rynkowej wartości nieruchomości przez błędnie sporządzony operat - Wojewoda wskazał, że istotę zarzutu stanowi prawidłowości sporządzenia operatu, który jako opinia biegłych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko i wyłącznie rzeczoznawca. W zakresie wiedzy specjalnej pozostaje również dobór nieruchomości do porównań, zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości. W tym zakresie, zdaniem organu odwoławczego, nie można było zarzucić organowi I instancji oparcia się na opinii naruszającej ten przepis. W operacie wyjaśniono sposób ustalenia wartości wycenianej działki, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Analiza operatu szacunkowego nie wykazała nieprawidłowości. Następnie Wojewoda wskazał, że także kolejne zarzuty odwołania dotyczą wiadomości specjalnych. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem biegłych wyrażonym w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., brak jest jednolitej definicji strefy śródmiejskiej. Następnie organ odwoławczy podniósł, iż odwołujący się w piśmie z dnia [...] września 2017 r. przytoczył wykaz działek, które w jego ocenie powinny stanowić bazę porównawczą dla nieruchomości wycenianej. Ich rozpiętość cenowa od ok. 252 zł do ponad 700 zł od razu wskazuje, że nie jest to zbiór nieruchomości podobnych. Transakcje te biegłe posiadają w swojej bazie, nie zostały one jednak uwzględnione w wycenie ze względu na odmienne cechy w stosunku do wycenianych nieruchomości, nie pozwalające na uznanie ich za nieruchomości podobne. Natomiast odnośnie przyznanego wycenianej nieruchomości atrybutu niekorzystne dla cechy zagospodarowanie, organ II instancji wskazał, że nie wynika to jedynie z wielkości i kształtu działek. Teren nieruchomości wymaga uporządkowania, usunięcia pozostałości po dawnej zabudowie. Ponadto cecha ta nie jest tożsama z przywołanym "stanem nieruchomości", który jest zdefiniowany w art. 4 pkt 17 u.g.n. Za nietrafiony organ uznał zarzut odwołania, iż w operacie przyjęto do porównań również nieruchomości z terenu miasta [...]. Zgodnie § 26 ust. 3 rozporządzenia rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków, a w przypadku gdy nie odnotowano na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 rozporządzenia). W wycenie biegłe skorzystały z tego uprawnienia, uzasadnienie takiego stanowisko zawiera pkt 5 operatu (analiza rynku), a żaden przepis prawa - w tym w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję "nieruchomości podobnej" - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Za niezasadny organ uznał też zarzut dotyczący określenia wartości użytkowania wieczystego nieruchomości w oparciu o formułę współczynnikową wynikającą z § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Zgodnie z ustaleniami biegłych (pkt 6 operatu - podejście, metody i techniki szacowania) stwierdzono, że zarówno na lokalnym jak i na regionalnym rynku obrót prawem użytkowania wieczystego występuje sporadycznie i zebrane dane nie są wystarczające do określenia wartości tego prawa. W związku z tym dopuszczalne było określenie wartości rynkowej nieruchomości objętej odszkodowaniem jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, zgodnie z treścią § 29 ust. 1 rozporządzenia jako iloczyn przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego. Natomiast nieprawidłowe było przyporządkowanie w operacie (punkt 7.3 operatu) do prawa użytkowania wieczystego wartości nasadzeń w postaci zadrzewień. Odszkodowanie za nasadzenia na gruncie przysługują Skarbowi Państwa, a Prezydenta Miasta w decyzji dnia [...] grudnia 2017 r. błędnie określił wysokość odszkodowania, gdyż wartość zadrzewień znajdujących się na nieruchomości powinna być zaliczona do wartości odszkodowania należnego właścicielowi, a nie użytkownikowi wieczystemu. Mając to wszystko na uwadze Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r. i ustalił odszkodowania w wysokości 73131 zł na rzecz Skarbu Państwa za nieruchomość wraz z nasadzeniami oraz w wysokości 165010 zł za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z budowlami, stanowiącymi dotychczas własność użytkownika wieczystego, na rzecz P S.A. S.K.A. Jako prawnoprocesową podstawę decyzji Wojewoda wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. P S.A. S.K.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. Zaskarżając decyzję w całości Spółka zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: - art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a., przez brak wskazania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, - art. 139 k.p.a. przez naruszenie zasady reformationis in peius i wydanie przez organ odwoławczy decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się, niż decyzja organu I instancji, - art. 79 § 1 i 2 k.p.a. przez brak zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin i tym samym, uniemożliwienie składania stosownych wyjaśnień, - art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez brak wyjaśnienia przez organ z jakich przyczyn ustalenie wartości nieruchomości nie nastąpiło na dzień wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, - art. 7, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., przez brak odniesienia się do zarzutów odwołania, brak przedstawienia merytorycznych przyczyn, dla których odmówiono uwzględnienia zarzutów strony, - art. 15 w zw. z art. 127 k.p.a. przez brak odniesienia się do zarzutów odwołania, - art. 107 § 3 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, - art. 78 k.p.a. przez brak przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę, w postaci wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2017 r., - art. 10 k.p.a. przez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu, - art. 105 § 1 k.p.a. przez brak orzeczenia w zaskarżonej decyzji co do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania wobec Naczelnika Urzędu Skarbowego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego - hipotek przymusowych ustanowionych na nieruchomości. 2. naruszenie prawa materialnego tj. - art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przez to, iż decyzja organu I instancji wydana została z przekroczeniem 30 dniowego terminu określonego w powołanym art. 12 ust. 4b ustawy, - art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych, przez brak jego zastosowania i brak ustalenia wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, - art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez brak ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, uznanie operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. za prawidłowy, - art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez brak jego zastosowania, uznanie operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. za prawidłowy, - § 36 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez brak jego zastosowania i ustalenie wartości nieruchomości na dzień sporządzenia operatu szacunkowego, - § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przez niewłaściwe jego zastosowanie, w tym, dokonanie określenia wartości użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości w oparciu o formułę współczynnikową wynikającą z § 29 ust. 3, - § 29 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przez brak jego zastosowania przed zastosowaniem formuły z § 29 ust. 3 tego rozporządzenia, - art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez brak wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu z dnia [...] sierpnia 2017 r. Mając to wszystko na uwadze P S.A. S.K.A. wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jako niezgodnych z prawem, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych wydanej na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która zostanie przedstawiona niezwłocznie po jej uzyskaniu, na okoliczność tego, czy operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych K.M. i J.G., został wykonany prawidłowo. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za niezasadne. Przy piśmie z dnia [...] września 2018 r. P S.A. S.K.A. przedłożyła "Ocenę operatu szacunkowego" z dnia [...] sierpnia 2018 r. sporządzoną przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n., dotyczącą operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2017 r., na podstawie którego wydano decyzje organów obu instancji. Skarżąca podkreśliła, iż w treści Oceny jednoznacznie wskazano, że ze względu na stwierdzone nieprawidłowości operat szacunkowy jako opinia o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n., otrzymuje ocenę negatywną i według opinii zespołu orzekającego operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2017 r. nie spełnia kryteriów dowodu w postępowaniu dla którego został sporządzony. Na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. Sąd przeprowadził dowód z dokumentu – Oceny operatu szacunkowego sporządzonej przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,1004 ha, przejętą pod drogę publiczną na własność Gminy o statusie miejskim. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1474; dalej jako specustawa drogowa) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121, dalej jako u.g.n.). Zgodnie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 tej ustawy, odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 ustawy, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18, odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, ze zm.; dalej jako rozporządzenie), które to rozporządzenie w § 36 ust. 1 bezpośrednio reguluje zasady ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Jednocześnie, stosownie do przepisu art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Zatem podstawę ustalenia odszkodowania zawsze stanowi wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 u.g.n.). Podkreślić należy, że operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy prawidłowo sporządzony powinien zawierać, zgodnie z § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Powyższe przepisy dają podstawę do przyjęcia, że operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem służącym do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej. Nie oznacza to jednak, że dowód ten jest wyłączony spod oceny organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ ocenia zupełność, logiczność i wiarygodność takiego dowodu. Pomimo, iż organ nie jest uprawniony do kontrolowania operatu w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak jest zobowiązany do zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Przedłożony operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie organu, tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05 oraz wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a przede wszystkim opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Takie ustalenie otwiera dopiero drogę do dalszych ustaleń operatu, które winny polegać na właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Organ administracji winien zawsze wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Skarżąca Spółka z tej możliwości skorzystała i na etapie postępowania przed Sądem przedłożyła "Ocenę operatu szacunkowego" z dnia [...] sierpnia 2018r. sporządzoną przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych, dotyczącą operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2017 r., na podstawie którego wydano decyzje organów obu instancji. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie stanowi kolejnego operatu szacunkowego, a więc formy opinii danego rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości (art. 156 ust. 1 u.g.n.), albowiem jak słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 103/07, postępowanie przewidziane w art. 157 u.g.n. dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu wyceny. W związku z tym skoro przedłożona przez skarżącą Spółkę ocena nie stanowiła opinii biegłego, Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód z tego dokumentu – Oceny operatu szacunkowego sporządzonej przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] sierpnia 2018 r. W ocenie tej wskazano, iż operat szacunkowy stanowiący podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania w skarżonej decyzji został sporządzony w sposób niespójny, niewiarygodny i nierzetelny w zakresie przeprowadzenia procedury wyceny, z naruszeniem normy prawnej art. 175 u.g.n. W szczególności operat ten jest niekompletny, nie spełnia norm prawnych określonych w treści § 55 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ponadto operat szacunkowy zawiera wadliwe podstawy wyceny wartości prawa własności gruntu - transakcje przyjęte do porównań nieruchomości nie spełniają kryteriów określonych w art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat zawiera wadliwe podstawy wyceny wartości prawa użytkowania wieczystego gruntu w zakresie dotyczącym stawki procentowej opłaty rocznej Sr. Przyjęta stawka Sr = 1%. Stawka obowiązująca wg stanu na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej ustalona na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] września 1991 r., znak [...]. W związku z taką treścią Oceny operatu szacunkowego podniesione w skardze przez skarżąca Spółkę zarzuty związane z oceną prawidłowości operatu szacunkowego znalazły potwierdzenie w złożonym dokumencie. Dodany nowelizacją z dnia 5 listopada 2009 r. przepis art. 157 ust. 1a u.g.n. stanowił, że operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. Wprawdzie przepis ten został z dniem 1 września 2017 r. uchylony przez nowelizację z dnia 20 lipca 2017 r. i w związku z tym istnieje obecnie możliwość dalszego uznawania przez organ za dowód w sprawie takiego operatu szacunkowego, na temat którego organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wydała opinię negatywną, to jednak organ nie może pomijać takiej negatywnej oceny dokonanej przez odpowiednią organizację zawodową i jest zobowiązany do ustosunkowania się zarzutów w niej zawartych, a w razie ich potwierdzenia do zlecenia sporządzenia nowego operatu przez innych rzeczoznawców. W świetle dotychczasowych uwag nie ulega wątpliwości, że Wojewoda opierając się wyłącznie na operacie szacunkowym mimo wielu zastrzeżeń kierowanych do tego operatu przez skarżącą Spółkę, które to zastrzeżenia znalazły potwierdzenie w Ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, naruszył art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotny wpływ na wynik kontrolowanego postępowania i uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, organ II instancji powinien ponownie szczegółowo rozważyć zarzuty kierowane do operatu szacunkowego przez skarżącą Spółkę, w szczególności te, które znalazły potwierdzenie w Ocenie operatu sporządzonej przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych, a następnie zdecydować czy zachodzi konieczność sporządzenie nowego operatu przez innych rzeczoznawców. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot uiszczonej opłaty sądowej. ----------------------- # 2