II SA/Go 499/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant st. sekr. sądowy Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi E E. i L.J. spółka komandytowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E E. i L.J. spółka komandytowa kwotę 4 469 (cztery tysiące czterysta sześćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 104, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), art. 98 a ust. 1 i ust. 1a, art. 147, art.148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) oraz § 1 uchwały Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r., Nr LXI.839.2017 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości (Dz. Urz. Woj. z 2017 r. poz. 2831) ustalił E E. i L.J. spółka jawna (następcy prawnego E sp. z o.o. spółka komandytowa E. i L.J.), opłatę adiacencką w wysokości 28.386,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego podziałem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki [...], powstałe wskutek podziału działki nr [...]. 1.1. W decyzji tej wskazano, że E sp. z o.o. spółka komandytowa E. i L.J. wniosła o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. Prezydent Miasta pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału, a następnie decyzją z [...] kwietnia 2019 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, w następstwie którego z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 1,6759 ha wydzielone zostały działki oznaczone numerami [...]. Organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 98a ust.1 i ust. 1a u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacenckę z tego tytułu. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Na podstawie uchwały Rady Miasta z 19 grudnia 2017 r., Nr LXI.839.2017 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości, ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałego w wyniku jej podziału w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości. 1.2. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. w toku postępowania dopuszczono dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego w sprawie ustalenia wartości ww. nieruchomości gruntowej. W operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawił metodę i technikę, jaką posłużył się dla potrzeb oszacowania wartości nieruchomości stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z jej podziałem. Dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość, w dniu podziału obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia 24 października 2006 r., nr LXX/V/667/06, zgodnie z którego ustaleniami działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 5MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdzie dopuszcza się m.in. dla terenów położonych w sąsiedztwie 3MW - realizację zabudowy wielorodzinnej, zgodnie z ustaleniami jak dla jednostki oznaczonej symbolem 3MW pod warunkiem zastosowania w całej jednostce wyznaczonej liniami rozgraniczającymi. Przedmiotem wyceny była nieruchomość gruntowa częściowo zabudowana, zlokalizowana we wschodniej części miasta, przy ul. [...], oddalona od ścisłego centrum około o 5 km. Nieruchomość obciążona służebnością gruntową. W sąsiedztwie występuje głównie zabudowa wielorodzinna oraz tereny rekreacyjne. Działka gruntu nr [...] jest kształtu nieregularnego. Dostęp do nieruchomości odbywa się od strony ulicy [...]. Rzeczoznawca przyjął do celów wyceny, że działka jest nieuzbrojona. Po podziale powstały działki o numerach [...] o pow.0,4161ha i nr [...] o pow. 1,2598 ha. W celu określenia wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości. Wykazał, że rynek nieruchomości w tym rejonie miasta jest słabo rozwinięty. W związku z powyższym rzeczoznawca zdecydował się na przeanalizowanie nieruchomości podobnych do wycenianej na terenie całego miasta, co pozwoliło na ocenę stanu rynku i przeprowadzenie wyceny. Przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego analiza cen transakcyjnych wykazała, że w badanym okresie nastąpił niewielki wzrost cen jednostkowych nieruchomości. Utrzymuje się jednak tendencja wokół ceny średniej bez wyraźnego wahania. Wobec powyższego dla potrzeb wyceny rzeczoznawca nie dokonywał aktualizacji cen transakcyjnych współczynnikiem trendu czasowego. Analiza struktury i dynamiki cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych wskazywała na umiarkowaną zmienność uzyskiwanych cen transakcyjnych nieruchomości. Na ceny te może mieć wpływ szereg czynników, do najważniejszych atrybutów cenotwórczych zaliczyć można lokalizację, kształt nieruchomości, uzbrojenie oraz powierzchnia nieruchomości, Rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości przed podziałem o raz po podziale, zgodnie z art. 98a ust 1b u.g.n., przyjmując, jak to podał w operacie, wartość nieruchomości jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. 1.3. W ocenie organu I instancji ten operat został sporządzony zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) i zawierał informacje niezbędne przy wykonaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych, przedstawienie toku obliczeń, wyniku końcowego. Uznając, iż wycena sporządzona została zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, przyjęto ją jako właściwą odnośnie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym określił wartość nieruchomości według stanu przed jej podziałem - na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. [...] kwietnia 2019 r. oraz według stanu po podziale - na dzień, w którym ww. decyzja stała się ostateczna, tj. [...] kwietnia 2019 r. Dalej organ I instancji podał, że z operatu szacunkowego wynika, że przed podziałem wartość nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...], w obrębie nr [...] została określona na kwotę 5.212.217,00 zł. Wartość nieruchomości po podziale oznaczonej nr ewidencyjnymi działek [...] została określona na kwotę 5.306.838,00 zł. Powstała zatem różnica wartości przedmiotowej nieruchomości z tytułu jej podziału stanowiła materialnoprawną podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości jaki nastąpił z tytułu podziału stanowi kwotę 94.621,00 zł i przy zastosowaniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 30% opłata ta wynosi 28.386,30 zł. 2. Od wskazanej decyzji organu I instancji E E. i L.J. spółka jawna (obecnie E E. i L.J. Spółka komandytowa), reprezentowana przez pełnomocnika wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. 1) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, polegające na wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę odmiennie niż we wcześniejszej decyzji wydanej przez ten sam organ w takim samy stanie faktycznym sprawy i prawnym, w skutek czego wydane są odmienne decyzje administracyjne bez bliższego uzasadnienia zmiany stanowiska organu; 2) art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że operat szacunkowy został wykonany prawidłowo mimo, iż: - operat szacunkowy nie zawiera danych dotyczących nieruchomości, których transakcje przyjęto za podstawę analizy rynku; - nieruchomości przyjęte za podstawę analizy i charakterystyki rynku pod kątem zależności cen transakcyjnych od pola powierzchni gruntu oraz zmian poziomu cen na skutek upływu czasu (pkt 7 str. 18 operatu) nie spełniają kryteriów podobieństwa określonych w treści art. 4 pkt 16 u.g.n. pod względem powierzchni użytkowej nieruchomości; - przyjęte do porównań transakcje wg stanu nieruchomości przed podziałem są nieporównywalne pod względem kształtu nieruchomości, lokalizacji i pola powierzchni - nie spełniają kryteriów określonych w art. 4 pkt 16 u.g.n.; - przyjęte do porównań transakcje wg stanu nieruchomości po podziale (działka nr [...]) są nieporównywalne pod względem kształtu nieruchomości, lokalizacji i pola powierzchni - nie spełniają kryteriów określonych w art. 4 pkt 16 u.g.n.; - przyjęte do porównań transakcje wg stanu nieruchomości po podziale (działka nr [...]) są nieporównywalne pod względem kształtu nieruchomości, lokalizacji i pola powierzchni - nie spełniają kryteriów określonych w art. 4 pkt 16 u.g.n.; - istotność czynników decydujących o zakupie nieruchomości (wagi cech) oraz skokowa gradacja stanu cechy przyjęte zostały nieprawidłowo (pkt 7 str. 15), podczas gdy powyższe uchybienia w sporządzeniu operatu szacunkowego winny prowadzić do wyeliminowania go ze sprawy. 2.1. Zarzucając powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji celem uzupełnienia postępowania dowodowego, w szczególności przez zlecenie oceny operatu szacunkowego organizacji rzeczoznawców majątkowych, względnie wezwanie rzeczoznawcy do wyjaśnień powyższych uchybień. Odnosząc się do zarzutów odwołania rzeczoznawca majątkowy T.Z. w piśmie z [...] maja 2021 r. podtrzymał tezy zawarte w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2020 r. oraz określone w operacie szacunkowym wartości nieruchomości dla zdefiniowanych stanów prawnych. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium obszernie przedstawiło tryb i podstawy materialnoprawne postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, powołane również przez organ I instancji oraz przebieg postępowania. Wskazało, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta a, po rozpatrzeniu wniosku E sp. z o.o. spółka komandytowa, zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...], składającej się z działki nr [...], na działki nr [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2019 r., jak wynika z zamieszczonej na niej pieczątki i adnotacji organu. 3.1. Podstawą do ustalenia opłaty jest operat szacunkowy sporządzony [...] listopada 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T.Z., wraz z klauzulą potwierdzającą aktualność operatu szacunkowego. Wyceny dokonano podejściem porównawczym z zastosowaniem metody porównywania parami. Oszacowano w nim wartość nieruchomości gruntowej - działka nr [...] przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na kwotę 5.212.217 zł i po podziale na dzień kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna na kwotę 5.306.838 zł. Różnica wartości wynosi 94.621 zł, a opłata adiacencka według 30% wynosi 28.386,30 zł. 3.2. W ocenie Kolegium operat szacunkowy jest dokumentem wiarygodnym, stanowiącym podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1-lb u.g.n. oraz § 1 uchwały Rady Miasta z [...] grudnia 2017 r. Operat szacunkowy zawiera opisy nieruchomości porównawczych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną położonych na terenie miasta. Nieruchomości porównawcze przyjęte do wyceny są nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Występujące między nieruchomościami różnice w poszczególnych cechach rynkowych zostały skorygowane odpowiednimi poprawkami. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany został jej podziałem. Jeśli chodzi o stany przed podziałem i po podziale, to w ocenie Kolegium nie występuje wzrost wartości działki nr [...] o powierzchni 1,2598 ha, dla której stan natężenia cechy powierzchni rzeczoznawca określił, jako słaby - cena jednostkowa 311,01 zł/m2. Faktycznie nastąpił wzrost wartości po podziale dla działki nr [...] o powierzchni 4161 m2. Dla tej działki jako natężenie cechy powierzchnia nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął oceny dobra do stanu po podziale i słaba przed podziałem. 3.3. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących operatu szacunkowego Kolegium wyjaśniło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Rzeczoznawca majątkowy odpowiadając na te zarzuty wyjaśnił bowiem, że operat szacunkowy zawiera dane dotyczące transakcji stanowiących zbiór porównawczy, przedstawia datę transakcji, miejsce położenia nieruchomości, pole powierzchni, cenę transakcyjną i przeliczoną cenę jednostkową. Nieuzasadniony jest również zarzut braku podobieństwa nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianej, jeśli chodzi o cechę powierzchnia zarówno dla stanu nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale. Dla rozkładu cen transakcyjnych w zależności od ich powierzchni zanotowano, że cena transakcyjna ulega zmniejszeniu im powierzchnia nabywanej nieruchomości jest większa. Wskazano też, na jakich obszarach nieruchomości o scharakteryzowanym przeznaczeniu są droższe, a na jakich tańsze. Zarzut, iż w operacie szacunkowym ograniczono się do porównań nieruchomości wycenianej z nieruchomościami będącymi przedmiotem obrotu rynkowego do cechy powierzchnia jest niewłaściwy. Spośród zidentyfikowanych uporządkowanych atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości przedstawiono 6 cech. Wszystkie cechy zostały scharakteryzowane i opisane względem nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań. W operacie szacunkowym przedstawiono sposób wyceny i metodę korekty współczynnikami dla każdej cechy rynkowej, co skutkowało określeniem ceny jednostkowej po dokonaniu poprawek. Jeśli porównywalne nieruchomości mają odmienną niż wyceniana nieruchomość gradację cechy, to w tabelach w pkt 9.1 i pkt 9.2 operatu zostało to skorygowane - rzeczoznawca zastosował odpowiednie współczynniki korekcyjne. Zależność ceny transakcyjnej od powierzchni nabywanej nieruchomości była przedmiotem analiz. Przedział zmiany cechy powierzchnia w zależności od przyjętego stopnia gradacji - zmiana co stan następuje o 11,37 zł/m2, a przy granicznych wartościach o 22,74 zł/m2 . 3.4. Kolegium podkreśliło, że podstawowym dowodem w sprawach, których przedmiotem jest wymierzenie opłaty adiacenckiej jest opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość rynkową tej nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych (art. 149 i nast. u.g.n.). Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § l i art. 80 k.p.a. Jednakże ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ingerencja organu w tę sferę polega tylko na ocenie operatu, gdyż podmiotem umocowanym do jego sporządzenia jest tylko biegły. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. 3.5. Za nieuzasadniony Kolegium uznało również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż decyzja, na którą powołali się skarżący (decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wobec skarżącej spółki dotyczyła innej nieruchomości. Warunkiem zastosowania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw jest jednak taki sam stan faktyczny i prawny sprawy, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. 4. W skardze wniesionej do tutejszego sądu pełnomocnik E E. i L.J. sp. z o.o. spółka komandytowa, zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego T.Z. został wykonany prawidłowo mimo, iż: - operat szacunkowy nie zawiera danych dotyczących nieruchomości, których transakcje przyjęto za podstawę analizy rynku; - nieruchomości przyjęte za podstawę analizy i charakterystyki rynku pod kątem zależności cen transakcyjnych od pola powierzchni gruntu oraz zmian poziomu cen na skutek upływu czasu (pkt 7 str. 17 operatu) nie spełniają kryteriów podobieństwa określonych w treści art. 4 pkt 16 u.g.n. pod względem powierzchni użytkowej nieruchomości; - przyjęte do porównań transakcje wg stanu nieruchomości przed podziałem są nieporównywalne pod względem kształtu nieruchomości, uzbrojenia i pola powierzchni[?]nie spełniają kryteriów określonych w art. 4 pkt 16 u.g.n.; - przyjęte do porównań transakcje wg stanu nieruchomości po podziale (działka nr [...]) są nieporównywalne pod względem kształtu nieruchomości, uzbrojenia i pola powierzchni - nie spełniają kryteriów określonych w art. 4 pkt 16 u.g.n.; - przyjęte do porównań transakcje wg stanu nieruchomości po podziale (działka nr [...]) są nieporównywalne pod względem kształtu nieruchomości, uzbrojenia i pola powierzchni - nie spełniają kryteriów określonych w art. 4 pkt 16 u.g.n.; - istotność czynników decydujących o zakupie nieruchomości (wagi cech) oraz skokowa gradacja stanu cechy przyjęte zostały nieprawidłowo (pkt 7 s. 18), podczas gdy powyższe uchybienia w sporządzeniu operatu szacunkowego winny prowadzić do wyeliminowania go ze sprawy. 4.1. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały rozwinięte. 4.2. W skardze został zawarty wniosek o dopuszczenie dowodu z oceny, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego dnia [...] listopada 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T.Z.. 5. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. 6. Pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2024 r. (k. 74 akt sądowych) pełnomocnik skarżącej spółki ponowił wniosek o przeprowadzenie dowodu z oceny prawidłowości operatu szacunkowego przedkładając sądowi ocenę sporządzoną przez zespół oceniający Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] listopada 2023 r. (k. 75 akt sądowych). 7. Na rozprawach w dniach 25 października 2023 r. i 17 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymał stanowisko w sprawie. Ze strony Kolegium, prawidłowo zawiadomionego, nikt nie uczestniczył w rozprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 8. Skarga podlegała ocenie w granicach sporu i kompetencji sądu administracyjnego określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). 9. Materialnoprawną podstawę nałożonego na skarżącą spółkę obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowił art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, zaś zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. 10. Jak wynika z powyższych przepisów w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości operat szacunkowy ma kluczowe znaczenie, gdyż jako jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości, stanowi postawę decyzji ustalającej opłaty adiacenckiej, wpływając bezpośrednio na treść tej decyzji. Jako dowód określający wartość nieruchomości wymaga on wiadomości specjalnych i powinien być zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującymi sposób dokonywania wyceny nieruchomości oraz z wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 159 u.g.n. (obowiązującym do 9 września 2023 r.), rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 555). To, że operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem służącym do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej nie oznacza jednak, że dowód ten jest wyłączony spod oceny organu administracji prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. 11. Pomimo, że organ nie jest uprawniony do kontrolowania operatu w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych to jednak jest zobowiązany do zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Przedłożony operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie organu, tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., II OSK 459/05 i z dnia 4 października 2006 r., I OSK 417/06, CBOSA). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a przede wszystkim opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Powyższe otwiera dopiero drogę do dalszych ustaleń operatu, które winny polegać na właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Organ administracji winien zawsze wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do ich usunięcia. 12. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych do porównania nieruchomości może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia. Skarżąca spółka z tej możliwości skorzystała i na etapie postępowania przed Sądem przedłożyła "Ocenę operatu szacunkowego" z dnia [...] listopada 2023 r. sporządzoną przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych dotyczącą operatu szacunkowego opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego T.Z., na podstawie którego wydano decyzje organów obu instancji. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie stanowi kolejnego operatu szacunkowego, a więc formy opinii danego rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości (art. 156 ust. 1 u.g.n.), albowiem jak słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 103/07), postępowanie przewidziane w art. 157 u.g.n. dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu wyceny. W związku z tym, skoro przedłożona przez skarżącą spółkę "Ocena operatu szacunkowego" sporządzona przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych nie stanowiła opinii biegłego, Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód z tego dokumentu, gdyż jego przeprowadzenie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z prawidłowością oceny operatu, który stał się podstawą do określenia wysokości opłaty adiacenckiej i nie spowodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W Ocenie tej wskazano, że operat szacunkowy stanowiący podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego T.Z. został sporządzony nieprawidłowo, niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, bez zachowania szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności wyceny. Oszacowanie przeprowadzono z naruszeniem przepisów prawa: art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 i art. 175 ust. 1 u.g.n. oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 3, § 55. ust. 2 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W rezultacie przedmiotowy operat szacunkowy uzyskał ocenę negatywną. 13. Mimo, że z dniem 1 września 2017 r. uchylony został art. 157 ust. 1a u.g.n., który stanowił, że operat szacunkowy, w odniesieniu, do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. i w związku z tym istnieje obecnie możliwość dalszego uznawania przez organ za dowód w sprawie takiego operatu szacunkowego, na temat którego organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wydała opinię negatywną, to jednak organ nie może pomijać takiej negatywnej oceny dokonanej przez odpowiednią organizację zawodową i jest zobowiązany do ustosunkowania się do zarzutów w niej zawartych, a w razie ich potwierdzenia do zlecenia sporządzenia nowego operatu przez innych rzeczoznawców. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się więc, że przedłożenie organowi negatywnej oceny dokonanej przez organizację zawodową umożliwia podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu, do którego prawidłowości organ wcześniej nie zgłaszał zarzutów i może spowodować podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 494/21). 14. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w związku z treścią Oceny operatu szacunkowego sporządzonej przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] listopada 2023 r., podniesione w skardze przez skarżącą spółkę zarzuty związane z oceną prawidłowości operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego T.Z., znalazły potwierdzenie w złożonym dokumencie. W świetle dotychczasowych uwag nie ulega wątpliwości, że orzekające w sprawie organy opierając się wyłącznie na tym operacie szacunkowym, mimo wielu zastrzeżeń kierowanych w toku postępowania do tego operatu przez skarżącą spółkę, naruszyły art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotny wpływ na wynik kontrolowanego postępowania i uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. 15. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organy powinny ponownie szczegółowo rozważyć zarzuty kierowane do operatu szacunkowego przez skarżącą spółkę, w szczególności te, które znalazły potwierdzenie w Ocenie operatu sporządzonej przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych, a następnie zdecydować, czy zachodzi konieczność sporządzenie nowego operatu przez innych rzeczoznawców. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz strony skarżącej kwoty 4.469 zł złożyły się: uiszczone wpis sądowy od skargi w wysokości 852 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 3.600 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie).