II SA/Go 5/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi Z.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. [...] działający z upoważnienia Starosty Naczelnik Wydziału Komunikacji i Dróg Starostwa Powiatowego cofnął Z.G. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi zgodnie z kategorią "B" prawa jazdy z powodu niepoddania się kontrolnemu badaniu lekarskiemu w trybie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], działający z upoważnienia Starosty Naczelnik Wydziału Komunikacji i Dróg Starostwa Powiatowego, działając na podstawie art. 15 § 1-3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. nr 229, póz. 1954 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. Nr 137, póz. 1543) oraz wskazanej powyżej ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2008 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B, skierował do Z.G. upomnienie, w którym wezwał go do przekazania do depozytu zatrzymanych praw jazdy posiadanego przez niego dokumentu lub złożenia stosownego oświadczenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Powyższe pismo zostało zaskarżone przez Z.G., który wniósł o zweryfikowanie stanowiska organu w przedmiocie cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12. 10. 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (jedn. tekst: Dz. U. Nr 79. póz. 856 z 2001 r. ze zm.), art. 134 w związku z art. 127 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst; Dz. U. Nr 98. póz. 1071 z 2000 r. ze zm.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem (poruszone: wyrok NSA z 11 września 1997 r. NSA II SA/Gd 538/96) niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, wymienić tutaj można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Ponieważ warunkiem koniecznym (w myśl art. 127 § 1 kpa) do wniesienia odwołania w sprawie jest rozstrzygnięcie tej sprawy decyzją. Organ podał, iż zgodnie z treścią art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W przypadku zaskarżonego pisma, zdaniem SKO, nie można mówić o decyzji, gdyż pismo to nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, a jest jedynie wydanym w trybie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wezwaniem do dobrowolnego zwrotu prawa jazdy. Zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kpa i w związku z tym odwołanie od niego jest niedopuszczalne z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Zaskarżonego pisma nie można również uznać, w ocenie SKO, za postanowienie (w myśl art. 123 § 2 kpa w zw. a art. 124 kpa), wobec powyższego nie jest również dopuszczalne od niego również zażalenie. Kolegium dodało ponadto, że z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie odwołanie jest niedopuszczalne z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, zupełnie bezprzedmiotowy był, zawarty w odwołaniu, wniosek o przewrócenie terminu do jego wniesienia. Z.G. wniósł od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Jednocześnie skarżący zwrócił się do Sądu o umożliwienie mu uzyskania cofniętych praw jazdy kat. B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o niedopuszczalności zaskarżenia upomnienia wydanego w trybie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracją tekst jedn. Dz. U. z 2002r. nr 110,poz.968 ze zm.). Ustosunkowując się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy podać kilka ogólnych uwag dotyczących charakteru prawnego upomnienia wydanego na podstawie ww. ustawy. Art. 15 § 1 u.p.e.a. stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Przepis ten formułuje jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego, której celem jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym uniknięcie wszczęcia egzekucji. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" uregulowanej w cytowanym wyżej art. 15 u.p.e.a. jest niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. Innymi słowy chodzi o zastosowanie działań uświadamiających, które mają doprowadzić do dobrowolnego, a nie przymusowego wykonania obowiązku ( D Jankowiak - Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz 2005, str. 165. ) Zauważyć należy, iż ustawodawca przywiązuje wielką wagę do dobrowolnego wykonania obowiązków, o czym może świadczyć np. nakaz umorzenia postępowania egzekucyjnego w braku upomnienia zobowiązanego. Ważne jest zatem, aby zobowiązany wiedział, że niewykonanie obowiązku spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Wezwanie do wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.p.e.a przypomina więc jedynie o obowiązku wpłacenia wymienionych w nim należności i nie jest rozstrzygnięciem władczym, które rozstrzyga o sytuacji prawnej osoby, do której zostało skierowane, lecz jedynie uświadamia, że określony obowiązek już istnieje i że należy go zrealizować. Upomnienie wydane w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest ani decyzją administracyjną, ani też postanowieniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.08.2005r. l SAM/a 653/05, LEX 191988). W tym miejscu należy podkreślić, że upomnienie nie jest też czynnością egzekucyjną, stąd też nie ma do niej zastosowania art. 33 u.p.e.a. Oznacza to, że upomnienie, jako czynność przedegzekucyjna, nie może być zaskarżona zarzutem. Konkludując tą część rozważań stwierdzić należy, że przepis art. 15 § 1 u.p.e.a. umożliwia wszczęcie egzekucji dopiero po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, po doręczeniu pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego i po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Wykładnia systemowa przepisów art. 33 pkt 7 i art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. prowadzi też do wniosku, że wadą uniemożliwiającą prowadzenie egzekucji administracyjnej jest brak doręczenia upomnienia zobowiązanego. Brak przesłania upomnienia stanowi istotne uchybienie i daje podstawę do złożenia zarzutu, a następnie umorzenia postępowania. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd w całości podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż zaskarżonego upomnienia nie można uznać ani za decyzje administracyjną ani też za postanowienie, wobec czego nie jest dopuszczalne wnoszenie od niego jakichkolwiek środków odwoławczych. Stąd też Kolegium całkowicie słusznie na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania oraz wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Z uzasadnienia skargi wynika, że Z.G. kwestionuje decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2008r. o cofnięciu mu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi zgodnie z kategoria "B" prawa jazdy z powodu nie poddania się kontrolnemu badaniu lekarskiemu w trybie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. Nr 108,póz 908 ze zm.). Z akt sprawy wynika też, iż decyzja ta ma przymiot ostateczności, co oznacza, że może być na jej podstawie wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu złożenia przez skarżącego, któremu cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami mechanicznymi, do depozytu dokumentu w postaci prawa jazdy. Egzekucja tego obowiązku odbywa się na podstawie art. 136 -140 u.p.e.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.