II SA/Go 50/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A.S.-S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. 1. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012r. A.S.-S. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy wraz z odsetkami. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił A.S.-S. umorzenia należności, których wysokość na dzień [...] lipca 2012r. wynosiła 5.455,70 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] września 2012r. A.S.-S. uzasadniła niemożność spłaty powyższej należności m.in. niepełnosprawnością męża i związaną z tym koniecznością sprawowania opieki nad mężem, jak również sytuacją braku środków umożliwiających jej rodzinie zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, zmuszającą wnioskodawczynię do korzystania z pomocy żywnościowej udzielanej przez Caritas-Polska. 2. W rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] września 2012r. W uzasadnieniu decyzji Zakład wskazał, że z zgodnie art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o czym stanowi ustawodawca w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, zachodzi wówczas, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ odwoławczy uznał, że żadna z przesłanek wyszczególnionych w art. 28 ust. 3 w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Podniósł dalej, że w myśl art. 28 ust. 3a oraz w związku z art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności dla tej grupy osób zobowiązanych określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z przepisem § 3 ww. rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w postępowaniu wszczętym wnioskiem strony, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz oświadczeń złożonych przez stronę ustalono, że zobowiązana jest właścicielem lokalu mieszkalnego, prowadzi gospodarstwo domowe z mężem, oboje utrzymują się ze świadczeń rentowych: renty okresowej wnioskodawczyni z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 861,20 zł brutto (po odliczeniu zaliczki na podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz po potrąceniach komorniczych do wypłaty pozostaje kwota 526,45 zł) oraz renty stałej męża z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 994,85 zł (po odliczeniu zaliczki na podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz po potrąceniach komorniczych do wypłaty pozostaje kwota 687,13 zł). Nadto otrzymują dodatek mieszkaniowy w wysokości 219,60 zł. Zgodnie z oświadczeniem rodzina ponosi stałe wydatki miesięczne na utrzymanie mieszkania w kwocie 600,00 zł, na telefony w kwocie 100 zł oraz na koszty związane z leczeniem w kwocie 45 zł. Małżonkowie posiadają liczne zobowiązania z tytułu pożyczek i kredytów oraz opłat czynszowych. W stosunku do części zaległości prowadzone jest komornicze postępowanie egzekucyjne, a część jest regulowana dobrowolnie w ratach. Zobowiązana nie korzysta z pomocy opieki społecznej. Małżonkowie korzystają natomiast z pomocy Parafialnego Zespołu Caritas Parafii [...]. Dokonując analizy wysokości miesięcznych dochodów i wydatków, na podstawie przedłożonych dokumentów i złożonych oświadczeń, Zakład nie znalazł podstaw do umorzenia zaległych składek. Podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organ wziął pod uwagę fakt, że zarówno dłużniczka jak i jej mąż posiadają stałe źródła dochodów w postaci świadczeń rentowych. Łączny dochód miesięczny rodziny wynosi 1.856,14 zł zaś wykazane wydatki ok. 1.373,11 zł. Jednocześnie organ II instancji wziął pod uwagę fakt, że duża część tych wydatków to spłata zobowiązań kredytowych. Uwzględniając, że A.S.-S. ma przyznane okresowe świadczenie z tytułu niezdolności do pracy Zakład przyjął, że istnieje szansa na poprawę stanu zdrowia zobowiązanej, podjęcie przez nią zatrudnienia i uzyskiwanie w przyszłości wyższych dochodów. Odnosząc się do wykazanych przez stronę zobowiązań kredytowych Zakład stwierdził, iż sytuacja, w której wierzyciel prywatny uzyskuje spłaty swoich wierzytelności, natomiast wierzyciel będący dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (którego przychody pochodzą między innymi z wpłat i z dotacji budżetu państwa), zostaje tej możliwości pozbawiony jest stanem nieracjonalnym z punktu widzenia finansów publicznych. Biorąc pod uwagę wysokość zadłużenia oraz to, że dłużniczka posiada stałe źródło dochodów organ II instancji uznał, że wnioskodawczyni może podjąć próbę spłaty należności składkowych w dogodnych ratach. W tym stanie rzeczy Zakład stwierdził, iż nie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1. Podkreślił również, że powstanie zaległości nie było wynikiem okoliczności o wymiarze klęski żywiołowej, czy też innego zdarzenia nadzwyczajnego. Z kolei w odniesieniu do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Zakład wskazał, że zobowiązana nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających stan zdrowia. Organ uznał, że to w interesie osoby zobowiązanej jest udokumentowanie trudnej sytuacji zdrowotnej, co jest możliwe poprzez dołączenie do wniosku dokumentów, które miałyby istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Dalej, że instytucja umorzenia zaległości składkowych, co wynika z intencji ustawodawcy, ma charakter wyjątkowy, zaś "ważny interes zobowiązanego" będący jedną z przesłanek nie może być utożsamiany jedynie z trudnościami finansowymi. Umorzenie zadłużenia w sytuacji, gdy istnieje realna możliwość zaspokojenia roszczeń Zakładu naruszałoby interes społeczny. Podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] września 2012r. Zakład ponownie odmówił A.S.-S. umorzenia zadłużenia uznając, że umorzenie należności byłoby w obecnym stanie faktycznym przedwczesne. 3. Pismem z dnia [...] grudnia 2012r. A.S.-S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r. Uzasadniając skargę podniosła, iż opłacanie składek pozbawiłoby jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, zwróciła uwagę na choroby przewlekłe swoje oraz męża, a także zaznaczyła, iż obecnie - z uwagi na ciążę - musi szczególnie dbać o swoje zdrowie. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Skarga jest zasadna w granicach sporu i kompetencji sądu administracyjnego określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Przedmiotem kognicji sądu w niniejszej sprawie była kontrola legalności decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) oraz składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W rozdziale 3 tej ustawy zatytułowanym "Zasady ustalania składek na ubezpieczenia społeczne" (art. 15 – 30), ustawodawca uregulował sprawy podstawy wymiaru składki oraz ich wysokości, podmiotów obowiązanych do ich finansowania, skutków nieopłacenia składek w terminie, przedawnienia i zabezpieczenia należności z tytułu składek, rygory w zakresie dopuszczalności umarzania zaległości, sprawy odroczenia spłaty składek oraz ich rozkładania na raty. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje kompetencję ZUS do umarzania należności z tytułu składek w przypadkach określonych ust. 2-4 tego przepisu. Ust. 2 i 3 definiują przypadki tzw. "całkowitej nieściągalności". Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące. Sytuacja życiowa i majątkowa dłużnika nie ma zatem znaczenia przy ich zastosowaniu. Z kolei art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. 5. Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji (art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1 do 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jako okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów wymaga wnikliwego rozważenia sytuacji wnioskodawcy. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć bowiem jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jeżeli te okoliczności zostaną w sposób niewątpliwy stwierdzone, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2010r., sygn. akt II GSK 349/09, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Jeżeli w postępowaniu z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek organ nie ustali całkowitej nieściągalności, to musi stwierdzić, czy zobowiązany wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zapłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, m.in. z uwagi na to, że zapłata pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz z uwagi na to, że zobowiązany lub członek jego rodziny dotknięty jest przewlekłą chorobą. Ciężar dowodu istnienia przesłanek umorzenia, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy, ale to organ administracji odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym. 6. W przedstawionym aspekcie należy uznać, że istotnym uchybieniem decyzji jest brak należytego uzasadnienia przyczyn odmowy umorzenia (art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a.). Pojęcia użyte w powołanych wyżej przepisach rozporządzenia są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny i omówienia w świetle okoliczności danej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne właśnie przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach strona ma prawo poznać powody odpowiadające rzeczywistemu zakresowi sporu. Przy umorzeniu organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia, bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. W aspekcie kontroli sądowej brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia ocenę, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W sprawie uzasadnienie decyzji nie zawiera analizy, w ustalonym i niespornym stanie faktycznym, zdolności wnioskodawcy do ponoszenia obciążenia i jego wpływu na możliwość zaspokajania podstawowych potrzeb jego rodziny, lecz blankietowe przywołanie przesłanek umorzenia zaległości. Dotyczy to przede wszystkim braku rozważenia ustalonych okoliczności w świetle przesłanek umorzenia należności określonych w § 3 ww. pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Mianowicie z wynikających z akt administracyjnych oświadczeń strony, nie kwestionowanych przez organ wynika, że suma dochodów skarżącej i jej męża wynosi ok. 1600,00 zł netto miesięcznie. Koszty utrzymania mieszkania, telefonu, spłaty kredytu, egzekucji oraz leczenia wynoszą łącznie ok. 1360 zł miesięcznie. Zatem różnica wynosi ok. 240 zł miesięcznie. Uwzględniając dodatek mieszkaniowy kwota ta wynosi ok. 400 zł miesięcznie, co każe wątpić w twierdzenie organu, że opłacanie należności z tytułu składek niepozbawiłoby zobowiązanej i jej męża możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Świadczy o tym chociażby korzystanie przez rodzinę z pomocy Parafialnego Zespołu Caritas. 0 Kolejną istotną wadą postępowania jest pominięcie w rozważaniach kwestii ustalenia okoliczności i ewentualnego wpływu przewlekłej choroby męża skarżącej i konieczności sprawowania nad nim opieki. Mianowicie na taką przesłankę powołała się skarżąca w odwołaniu podnosząc, że opiekuje się mężem będącym inwalidą pierwszej grupy. Jednakże w zawiadomieniu z dnia [...] września 2012 r. organ nie zażądał, ani nie wskazał skarżącej potrzeby złożenia dokumentów lub wyjaśnień potwierdzających tę okoliczność. Podobnie w kolejnych wezwaniach ta kwestia została pominięta, mimo spoczywającego na organie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i informowania strony. W konsekwencji w wydanej decyzji okoliczność ta nie została ona w ogóle rozważona. Wskazane uchybienia pozwalają przyjąć, że ocena wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. nie została właściwie przeprowadzona i uzasadniona. Tym samym przekracza ona granice uznania administracyjnego. W konkluzji należy więc stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaskarżoną decyzję uchylił, stwierdzając również, że nie podlega ona wykonaniu (art. 152 p.p.s.a.).