II SA/Go 500/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, , , po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.N. na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] roku, znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zarzutów postanawia: odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 roku, znak: [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził uchybienie przez A.N. 7-dniowego terminu do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W postanowieniu tym Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zawarł pouczenie o możliwości złożenia skargi za pośrednictwem Dyrektora Oddziału ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył A.N.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)(1) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) (2) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził uchybienie przez A.N. 7-dniowego terminu do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jako podstawę wskazanego powyżej postanowienia Dyrektor Oddziału ZUS wskazał art. 134 i art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanym dalej K.p.a. w zw. z art. 18 i art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - zwanym dalej p.e.a. W tym miejscu wskazać należy, iż zarzuty zgodnie z treścią art. 27 § 1 pkt 9 p.e.a. wnosi się w terminie 7 dni od doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W przypadku dokonania czynności po upływie wskazanego terminu czynność taka jest prawnie nieskuteczna czyli innymi słowy uchybienie terminu do złożenia zarzutów powoduje bezskuteczność czynności zobowiązanego, chyba że wystąpi on o przywrócenie terminu stosownie do art. 58 § 1 K.p.a. gdyż zgodnie z art. 18 p.e.a. jeżeli przepisy ustawy p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści art. 18 p.e.a. wynika, iż k.p.a. może być stosowany jedynie w sprawach nie uregulowanych w ustawie egzekucyjnej, przepis mówi bowiem o stosowaniu Kodeksu, gdy sama ustawa nie stanowi inaczej. Skoro więc ustawa egzekucyjna nie zawiera uregulowania kwestii przywrócenie terminu to zgodnie z dyspozycją wskazanego powyżej art. 18 p.e.a., można posiłkować się art. 58 § 1 K.p.a., który to przepis znajduje się w przepisach ogólnych procedury administracyjnej. Problem powstaje jednak w przypadku "odpowiedniego" zastosowania normy zawartej w art. 134 K.p.a., która to może stanowić podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Artykuł 134 K.p.a. stanowi, iż "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania." Rozważając powyższy problem w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji są szczególnym rodzajem środka zaskarżenia. Pełnią one podobną funkcję jak odwołanie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, niemniej wykazują wiele odrębności. Przyjmuje się również, iż zarzuty stanowią główny i podstawowy środek ochrony interesów dłużnika przed niezgodnym z prawem prowadzeniem egzekucji są przy tym środkiem prawnym przysługującym w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego lub nawet wcześniej, na etapie postępowania zabezpieczającego nie zaś w jego toku. Jednak charakterystyczną cechą zarzutu jest fakt, iż jest to środek dewolutywny gdyż jest on wnoszony do organu egzekucyjnego, który jest organem prowadzącym postępowanie egzekucyjne. W ocenie Sądu właśnie ta cecha nie pozwala na odpowiednie stosowanie do spóźnionych zarzutów art. 134 K.p.a. Artykuł 134 K.p.a. dotyczy stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez organ II instancji. W tym miejscu stwierdzić należy, iż odpowiednie stosowanie prawa nie ma jednolitego charakteru, oznacza różne możliwości stosowania przepisów. Po pierwsze można stosować odpowiednie przepisy prawa bez żadnych zmian w ich dyspozycji a zatem stosując te przepisy się ich nie modyfikuje. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż nie sposób bez modyfikacji zastosować normę art. 134 K.p.a. do instytucji zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po drugie stosowanie odpowiednio przepisów oznacza stosowanie tych przepisów ze zmianami. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zastosowanie przepisu art. 134 K.p.a. ze zmianami nie jest możliwe gdyż takie zastosowanie byłoby sprzeczne z przepisami ustanowionymi dla normowania instytucji zarzutów. Po trzecie stosować odpowiednio przepisy może oznaczać, iż można nie stosować ich w ogóle ze względu na ich bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla unormowania tych stosunków "do których miałyby one być stosowane odpowiednio". Zdaniem Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż odpowiednie zastosowanie art. 134 K.p.a. sprzeczne byłoby ze specyfiką postępowania egzekucyjnego, gdyż uchybienia proceduralne powstałe przy wniesieniu zarzutów rozstrzygane są samodzielnie przez organ egzekucyjny a nie przez organ odwoławczy a zatem zastosowanie przepisu art. 134 K.p.a., który ze swojej istoty dotyczy postępowania odwoławczego powoduje, iż brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania tego przepisu do spóźnionych zarzutów, o których mówią przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powyższe twierdzenie zostało również zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt: l SA/Po 1571/07 z dnia 29 lutego 2008 roku. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela ten pogląd. Równie ważne w tym zakresie jest stanowisko doktryny zgodnie, z którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosowane być mogą tylko w zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać, a nie modyfikować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003r. s. 73). Na marginesie zauważyć należy, iż co prawda art. 17 § 1 p.e.a. statuuje zasadę, iż w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym czynności podejmowane zarówno przez organ egzekucyjny, jak i wierzyciela - co do zasady mają formę postanowienia. Jednak pod pojęciem tym należy rozumieć wszelkie czynności wymagające rozstrzygnięcie lub zajęcia stanowiska przez organ. Trudno uznać aby stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zarzutów takiego zajęcia stanowiska wymagało. Gdyby dłużnik po terminie wnoszący zarzuty żądał potwierdzenia ich odbioru przez organ wtedy znalazł by zastosowanie art. 63 § 4 k.p.a. zgodnie z którym organ nie może odmówić żądaniu takiego potwierdzenia. W świetle tego przepisu wyrażanie przez organ formalnego stwierdzenia uchybienia terminowi wydaje się zbędne. Jednocześnie odchodząc od rozważań dotyczących formy stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym wskazać należy, iż aby przedmiotowa skarga mogła być poddana kontroli sądowej zaskarżone postanowienie musi znajdować się w skazanym na wstępie katalogu spraw poddanych kognicji sądu administracyjnego. Artykuł 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, iż taka kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie. W postępowaniu egzekucyjnym uprawnienie do wniesienia zażalenia służy tylko wtedy, gdy ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub Kodeks postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość złożenia zażalenia na dany rodzaj postanowienia. Zażalenie nie jest zatem środkiem generalnym, w przeciwieństwie do odwołania od decyzji administracyjnych. Ustawodawca w wskazanych wyżej ustawach nie przewidział zażalenia na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zarzutów. Co prawda art. 34 § 2 p.e.a. wskazuje na możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów ale postanowienie to dotyczy kwestii merytorycznych a nie proceduralnych. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż skoro na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie służy zażalenie to przedmiotowa skarga nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Na marginesie wskazać należy, że zgodnie z art. 112 w związku z art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednak nie oznacza to, że strona błędnie pouczona o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia może korzystać ze specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania, innymi słowy błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia postanowienia do Sądu nie daje podstaw do rozpatrzenia merytorycznego niniejszej skargi przez Sąd administracyjny. Z powyższych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.