II SA/Go 500/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego T. J. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Gorzów Wlkp., dnia lutego 2025 r. Sygn. akt II SA/Go 500/24 Zarządzenie 1. Zgodnie z art. 139 § 5 p.p.s.a. udostępnić wyrok niezwłocznie w sekretariacie Sądu przez okres 14 dni. 2. Po wykonaniu pkt 1 akta przedłożyć celem sporządzenia uzasadnienia wyroku. S. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Wnioskiem z [...] listopada 2021 r. E. M. i T. J. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2022 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503; dalej jako u.p.z.p.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie bezsporne jest, że dla terenu, na którym położona jest działka nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadą jest również, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego, a ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych. W tym zakresie organ powołał się na wyroki NSA: z 23 sierpnia 2018 r., II OSK 2084/16; z 28 lutego 2018 r., II OSK 1161/16; z 30 czerwca 2017 r., II OSK 2729/15. Z treści złożonego odwołania wynika natomiast, że roboty budowlane polegające na budowie muru oporowego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] zostały rozpoczęte. Świadczą o tym fotografie dołączone przez D. B. i K. B. do pisma oraz fotografie wykonane na potrzeby analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. W ocenie Kolegium wyjaśnienia inwestorów zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2022 r., że naddatki betonu były gromadzone wzdłuż granicy działki jako podstawa do zamontowania ogrodzenia nie były wiarygodne, albowiem na fotografiach widoczna jest wykonana ława fundamentowa z wypuszczonym zbrojeniem. Świadczyło to jednoznacznie o rozpoczęciu robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym Kolegium uznało, że w takiej sytuacji postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość na podstawie art. 105 § 1 ustawy 13 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm; dalej k.p.a.). Kolegium powołało się przy tym na wyrok NSA z dnia 10 maja 2013 r., II OSK 50/12, zgodnie z którym decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu musi poprzedzać decyzję o pozwoleniu na budowę. Zatem nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji już rozpoczętej. Rozpoczęcie robót budowlanych przesądza w takim razie o braku przedmiotu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (ustalenie albo odmowa ustalenia warunków zabudowy), co stanowi o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Decyzją nr [...] z [...] października 2022 r. znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta [...], ustalił na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wnioskodawcy pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. przedłożyli dodatkowy materiał dowodowy i ponowili wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z pierwotnym żądaniem. Organ ustalił, że przedmiotowy teren stanowi własność wnioskodawców. Teren leży w obszarze, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dla którego brak obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Teren inwestycji leży poza granicami obszarów Natura 2000 oraz innych obszarów chronionych wyznaczonych na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Nie jest objęty procedurą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka objęta jest decyzją nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak; [...], udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przeniesioną na rzecz wnioskodawców decyzją znak: [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. Dalej organ podał, że w toku pierwotnego postępowania strony: M. B., K. B., D. B. i C. R. wspólnym pismem sprzeciwiły się projektowanej budowie muru oporowego. Zdaniem stron postępowania, na przedmiotowej działce toczą się roboty budowlane związane z realizacją muru oporowego. Organ wezwał wnioskodawców o złożenie wyjaśnień, jakie roboty budowlane toczą się obecnie na przedmiotowej działce. E. M. i T. J. pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. poinformowali, iż na przedmiotowej działce prowadzone są roboty budowlane zgodne z uzyskanym pozwoleniem na budowę. W toku robót budowlanych naddatki betonu były gromadzone wzdłuż granicy działki jako podstawa do zamontowania ogrodzenia. Prace przy wykonaniu ogrodzenia zostały wstrzymane z uwagi na wystąpienie z wnioskiem o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę muru oporowego. Jednocześnie inwestor nadmienił, że planowane przedsięwzięcie ze względu na północne i północno-wschodnie położenie działki [...] względem działek sąsiednich [...] nie oddziałuje w żaden sposób na działki południowe, gdyż na ich granicy słońce porusza się wg wschodnio-południowo-zachodniego nieboskłonu nie rzucając w jakimkolwiek stopniu cienia i nie przesłaniając widoku. Ponadto północna granica działki nr [...] została obsadzona roślinnością do wysokości 4 metrów przesłaniając prawie w całości planowane zamierzenie. Posadzone krzewy/drzewa stanowią naturalną "zieloną przegrodę" nie psującą estetyki otoczenia i dobrosąsiedzkich relacji, które planujący inwestycję nad wyraz wysoko cenią. W dalszej części uzasadnienia podano, że decyzja o warunkach zabudowy jest wstępną fazą procesu budowlanego. Warunkiem koniecznym do rozpoczęcia i prowadzenia prac w zakresie budowy projektowanego muru jest złożenie przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę wraz z odpowiednimi uzgodnieniami i oświadczeniami wymaganymi przepisami prawa. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego i jest typowym przykładem aktu związanego, w którym organ zobowiązany jest dokonać ustalenia stanu faktycznego i jego zbadania pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. W oparciu o samą decyzję o warunkach zabudowy inwestor zyskuje jedynie uprawnienie do wykonania zamierzonego przedsięwzięcia, jednak to uprawnienie musi zostać skonkretyzowane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego. Na tym etapie ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno- budowlanej (wydających pozwolenie na budowę), do kompetencji których należy m.in. ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z warunkami technicznymi, jak również z ustaleniami samej decyzji o warunkach zabudowy. Na kolejnym etapie, kiedy następuje konkretyzacja zamierzenia inwestorskiego, strony postępowania mogą podnosić swoje ewentualne zastrzeżenia i będą one podlegać ocenie właściwego organu. Organ orzekający o ustaleniu warunków zabudowy nie może naruszać kompetencji organu powołanego do udzielania pozwolenia na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany mur oporowy odpowiada warunkom wynikającym z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W toku postępowania nie znaleziono podstaw prawnych uniemożliwiających ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ uznał, że planowane zamierzenie inwestorskie jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przeprowadzona analiza, której wyniki stanowią załącznik nr 2 (część tekstowa i graficzna) do decyzji, wykazała łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, wobec czego nie ma przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wnioskodawcy pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. oświadczyli, że na przedmiotowej działce prowadzone są roboty budowlane zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 2021 r. Przedłożyli dodatkowe dokumenty wskazujące, iż na przedmiotowej działce nie są prowadzone roboty budowlane obejmujące budowę muru oporowego objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organem uprawnionym do kontroli terenu budowy jest organ nadzoru budowlanego. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie posiada kompetencji i uprawnień do wejścia na teren budowy i dokonywania kontroli prowadzonych prac budowlanych. Przedłożone przez wnioskodawców oświadczenie kierownika budowy pozwala organowi uznać, iż nie zostały rozpoczęte roboty budowlane przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy na budowę muru oporowego. W ocenie organu I instancji nie zachodziły przesłanki do uznania, iż roboty budowlane polegające na budowie muru oporowego na przedmiotowym terenie zostały rozpoczęte. Brak więc podstawy do umorzenia postępowania. Wobec tego ponownie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Parametry muru ustalono zgodnie z wnioskiem. Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie wniósł M. B. Odwołanie wniesiono z zachowaniem terminu. Odwołujący zarzucił naruszenie przepisów ustawy oraz k.p.a., w szczególności: - art. 138 § 2a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie w odniesieniu do oceny, że roboty budowlane polegające na budowie muru oporowego na działce nr [...] przy ulicy [...] w [...] zostały rozpoczęte, co uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz w tym, że wyjaśnienia inwestorów, że wzdłuż na granicy działki gromadzone były naddatki betony nie są wiarygodne, a postępowanie w przypadku stwierdzenia rozpoczęcia budowy powinno zostać umorzone; - art. 61 ust. 5 u.p.z.p. w zakresie naruszenia przepisów dotyczących rozpoczęcia budowy, a następnie dopiero po rozpoczęciu budowy wystąpienie o warunki zabudowy; - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie naruszenia warunków ustawowych określonych w tym przepisie w odniesieniu do warunków związanych z brakiem zabudowania działki nr [...] będącej jedyną działką przy publicznej drodze działka nr [...] oraz brak ustaleń w całym toku postępowania i analizy w uzasadnieniu decyzji pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytu i formy architektonicznej obiektu; - nieprzeprowadzenia oględzin terenu przyszłej inwestycji i dokonaniu dowolnych ustaleń w zakresie stanu realizacji planowanej inwestycji; - art. 7, art. 6 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający przepisy prawa oraz niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności poprzez przyjęcie wyjaśnień wnioskodawców jako wiarygodnych bez weryfikacji ich zgodności ze stanem faktycznym, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy. Odwołujący wniósł o: - wezwanie organu I instancji o dołączenie do akt sprawy akt spraw dotyczących postępowań odnoszących się do działki nr [...] zakończonych decyzjami Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] o warunkach zabudowy oraz z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] zmieniającej pozwolenie na budowę i przeprowadzenie dowodu z tych akt na okoliczność charakteru ławy fundamentowej wykonanej w 2021 r. wzdłuż działek [...], jako jednolitej budowli, opartej na jednym uzbrojeniu i jako jednolita ława, stanowiącej części muru oporowego na działce nr [...], - uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie uchylenie i umorzenie postępowania w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek ustawowych. Decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołując się na art. 59 ust. 1 u.p.z. oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie I instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż w sprawie bezsporne jest, że dla terenu, na którym położona jest działka nr [...] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało również, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego, a ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych, przywołując wyroki wskazane w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2022 r. Kolegium uznało, że roboty budowlane polegające na budowie muru oporowego na działce nr [...] zostały rozpoczęte, natomiast nie uznało za wiarygodne wyjaśnień inwestorów, że naddatki betonu były gromadzone wzdłuż granicy działki jako podstawa do zamontowania ogrodzenia, albowiem na fotografiach widoczna jest wykonana ława fundamentowa z wypuszczonym zbrojeniem. W ocenie Kolegium świadczyło to jednoznacznie o rozpoczęciu robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium uznało, że w takiej sytuacji postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem organu w sprawie nie ma znaczenia, w jaki sposób doszło do rozpoczęcia budowy przedmiotowej budowli, nawet jeśli były wykorzystane do tego naddatki betonu, przez ich zgromadzenie wzdłuż granicy działki. Oględziny terenu nieruchomości z [...] czerwca 2024 r., jak i pozostały zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej – zdaniem Kolegium - wykazują, że na granicy działek nr [...], na całej jej długości istnieje budowla o charakterze szerokiej ławy fundamentowej ze zbrojeniem w postaci metalowych prętów wystających ponad betonowe podłoże. Budowla ta – w ocenie organu odwoławczego - nie ma przypadkowego, nieuporządkowanego charakteru, nie stanowi ona ogrodzenia, a przy tym faktycznie jest przedłużeniem muru istniejącego pomiędzy działkami nr [...], którego zakończenie (zewnętrzna krawędź) znajduje się pomiędzy działkami [...]. W tej sytuacji nie ma też znaczenia, jakie konkretne parametry (grubość, szerokość, głębokość) posiada istniejąca budowla i czy stanowią one odstępstwa od projektu. Z prawnego punktu widzenia, jeśli chodzi o możliwość ustalenia warunków zabudowy istotne jest to, czy inwestycja jest w toku realizacji ewentualnie, czy jest już zrealizowana. Nie ma tu znaczenia stopień zaawansowania inwestycji oraz kwestie związane z odstępstwami od projektu budowlanego. W szczególności nie ma znaczenia brak tzw. "ostrogi" w stosunku do przewidzianej w projekcie zamiennym, faktyczna szerokość istniejącej ławy w stosunku do ławy projektowanej, faktyczna grubość ławy w stosunku do projektowanej, czy istniejące zbrojenie w porównaniu do zbrojenia projektowanego. Ustalenia te, zdaniem Kolegium, świadczą o istnieniu obiektu budowlanego, niezależnie od tego, czy parametry odbiegają od przyjętych w projekcie założeń. Poza tym budowa jest rozpoczęta, zatem parametry mogą ulec zmianie. Organ stwierdził, że nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniósł do WSA w Gorzowie Wlkp. T. J., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, w której zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.), przez niewykonanie wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt: II SA/Go 559/23, z których wynikało, że: "w toku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium powinno rozpoznać odwołanie M. B. pod względem merytorycznym i wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (art. 153 p.p.s.a.)"; 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieuzasadnione uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji, pomimo że postępowanie nie było bezprzedmiotowe i organ miał obowiązek wydać decyzję co do istoty sprawy; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niestaranne i niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego, który został w sprawie zebrany, a w konsekwencji błędne ustalenie, że prace polegające na budowle muru oporowego na działce nr [...] zostały już rozpoczęte. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że wcześniejsze rozpoczęcie zamierzenia budowlanego przez inwestora stanowi przeszkodę dla rozpoznania wniosku o wydanie warunków zabudowy, wniesionego przez osobę, która pierwotnie nie była inwestorem i nabyła nieruchomość dopiero po wniesieniu podania o wydanie warunków zabudowy; 2) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę muru oporowego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] nie zasługuje na uwzględnienie, pomimo że spełnione zostały wszystkie określone w przepisach prawa przesłanki warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., aby w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2022 r., znak [...]; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności zaznaczono, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie wziął pod uwagę wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Go 559/23, w którym przedstawił precyzyjne wytyczne dla SKO w [...], wskazując jednoznacznie, że fakt istnienia na działce należącej do inwestorów fundamentów ogrodzenia oraz ustalenie czy te fundamenty zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, nie ma żadnego znaczenia i zamiar ustalenia tej okoliczności nie może stanowić przesłanki zawieszenia postępowania. Sąd sformułował bardzo precyzyjne wytyczne, co do dalszego postępowania, dla organu drugiej instancji, zgodnie z którymi "w toku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium powinno rozpoznać odwołanie M. B. pod względem merytorycznym i wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (art. 153 p.p.s.a.)". Jednakże SKO w [...] w zaskarżonej decyzji zignorowało te wytyczne Sądu, przyjmując wykładnię przepisów prawa u.p.z.p. stojącą w sprzeczności z oceną prawną przedstawioną w uzasadnieniu wyroku z [...] grudnia 2023 r. Organ odwoławczy błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie rzekome wcześniejsze rozpoczęcie zamierzenia budowlanego stanowi przeszkodę dla rozpoznania wniosku o wydanie warunków zabudowy. W efekcie zignorował również sformułowane przez WSA wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zaleceniom, Kolegium nie wydało decyzji co do istoty sprawy. Zamiast tego błędnie uznało, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, a w konsekwencji uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości, czym naruszyło przepis art. 153 p.p.s.a. Ponadto, w ocenie skarżącego, organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieuzasadnione uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji, pomimo że postępowanie nie było bezprzedmiotowe i organ miał obowiązek wydać decyzję co do istoty sprawy. Nawet gdyby przyjąć słuszność ustaleń faktycznych i interpretacji przepisów prawa materialnego poczynionych przez SKO w [...] w zaskarżonej decyzji (którym skarżący konsekwentnie zaprzecza, uznając je za wadliwe i czyniąc je przedmiotem innych zarzutów sformułowanych w niniejszej skardze), to i tak nie byłoby prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na umorzeniu postępowania pierwszej instancji, ze względu na jego bezprzedmiotowość, w tej sprawie zaistniały bowiem wszystkie elementy materialnego stosunku prawnego, co obliguje organ do wydania decyzji co do istoty sprawy. Wystąpienie (rzekomo) przeszkody dla wydania decyzji zgodnej z wnioskiem strony nie może prowadzić do umorzenia postępowania, ale mogłaby ewentualnie (gdyby taka przeszkoda rzeczywiście zaistniała, co w tym postępowaniu nie miało miejsca) skutkować wydaniem decyzji odmownej. Strona skarżąca nie zgodziła się też z ustaleniami Kolegium, że prace polegające na budowie muru oporowego na działce nr [...] zostały już rozpoczęte. Stwierdziła, że ustalenia organu w tym zakresie są całkowicie arbitralne i nie korespondują z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. To organ I instancji prawidłowo ustalił, że na moment wystąpienia przez skarżącego o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego nie rozpoczął on żadnych prac związanych z jego budową, jak również, że do tej pory żadne z takich prac nie były i nie są realizowane. Dla tej oceny istotna jest tez sekwencja zdarzeń (którą całkowicie zignorowało SKO w [...]). Mianowicie, w roku 2021 skarżący wraz z małżonką rozpoczęli negocjacje dotyczące zakupu nieruchomości przy ul. [...], która obejmowała działkę nr [...] wraz z budynkiem mieszkalnym w trakcie budowy. Na początku listopada 2021 r., uzyskawszy pewność, że transakcja dojdzie do skutku, skarżący wraz z małżonką postanowili dokonać zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości i dlatego dnia [...] listopada 2021 r. złożyli do Prezydenta Miasta [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżący i jego żona nabyli własność powyższą nieruchomości dnia [...] grudnia 2021 r. Jako nowi właściciele nieruchomości, zmienili swoje plany, co do przyjętego przez poprzedniego właściciela działki (inwestora) rozwiązania, wystąpili więc dnia [...] grudnia 2021 r. do Prezydenta Miasta [...] z uzupełnieniem (modyfikacją) wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Zatem w tych okolicznościach skarżący nie mógł wykonywać robót związanych z budową muru oporowego, przed nabyciem własności nieruchomości i wystąpieniem z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Istniejącą ławę fundamentową należy kwalifikować ze względu na jej przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Według pierwotnego zamierzenia inwestora stanowiła ona podstawę pod ogrodzenie, a nie mur oporowy. Co więcej, żadne cechy techniczne istniejącej na działce ławy fundamentowej nie pozwalają na ocenę, że stanowi ona element konstrukcji muru oporowego, a nie ogrodzenia działki. Wszystkie prace wykonane dotychczas na działce nr [...], była realizowane na podstawie i w zgodzie z pozwoleniem na budowę udzielonym przez Prezydenta Miasta [...], a fundament wykonany przy granicy działek [...] jest podkładem pod cokół ogrodzenia. Wynika to z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Mianowicie, w toku postępowania przed organem I instancji, z pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. wnioskodawcy przedłożyli dodatkowy materiał dowodowy: 1) kopię opinii technicznej, dotyczącej fundamentu żelbetowego wykonanego na działce nr [...] obręb [...], z której wynikało, iż istniejący fundament żelbetowy nie jest elementem projektowanego muru oporowego; 2) kopię oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] sierpnia 2022 r., że fundament żelbetowy zlokalizowany na działce nr [...] obręb [...] przy granicy z działkami nr [...] jest podkładem pod cokół ogrodzenia - ogrodzenie wykonywane jest zgodnie z projektem zagospodarowania terenu pierwotnego projektu budowlanego; 3) kopię oświadczenia C. R. z dnia [...] sierpnia 2022 r., w którym odwołuje wcześniejsze oświadczenie z dnia [...] stycznia 2022 r. w sprawie braku zgody na budowę muru oporowego na działce nr [...] obręb [...], z uwagi na wprowadzenie w błąd przez sąsiada co do prowadzonej inwestycji na ww. działce; po zapoznaniu się z aktualnym pozwoleniem na budowę, warunkami zagospodarowania terenu oraz projektem muru oporowego wyraża zgodę na jego budowę; 4) kopię pisma N. S.A. z dnia [...] czerwca 2022 r., potwierdzającego obecność ich sieci na działce nr [...] obręb [...] i jednocześnie wyrażającego zgodę na budowę muru oporowego na trasie istniejącej kanalizacji kablowej, w związku ze zobowiązaniem inwestora do zabezpieczenia rur kanalizacji telekomunikacyjnej poprzez ułożenie w dodatkowych rurach osłonowych; 5) pismo Departamentu Zarządzania Drogami Urzędu Miasta z dnia [...] lipca 2022 r. o wyrażeniu zgody na lokalizację projektowanego muru oporowego na działce nr [...] obręb [...] przy granicy pasa drogowego drogi wewnętrznej ul. [...] dz. nr [...]. Na podstawie obszernego materiału dowodowego, obejmującego również powyższe dokumenty, organ I instancji – zdaniem skarżącego - prawidłowo ustalił, że na przedmiotowej działce nr [...] obręb [...] nie są prowadzone roboty budowlane obejmujące budowę muru oporowego, objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ I Instancji podniósł przy tym, że przedłożone przez wnioskodawców oświadczenie kierownika budowy pozwala organowi uznać, iż nie zostały rozpoczęte roboty budowlane przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy na budowę muru oporowego. Ponadto przemawia za tym dołączona przez inwestorów opinia techniczna, sporządzona przez osobę uprawnioną. W ocenie organu I instancji nie zachodzą przesłanki do uznania, iż roboty budowlane polegające na budowie muru oporowego na przedmiotowym terenie zostały rozpoczęte. Kolegium odrzuciło przedmiotowe ustalenia nie wyjaśniając jednak wyczerpująco przyczyn tej zmiany. W szczególności nie wykazało wadliwości znajdujących się w aktach oświadczenia kierownika budowy oraz opinii technicznej. Przedstawiło jedynie własną arbitralną ocenę, że istniejący na działce fundament stanowi element konstrukcji muru oporowego, a nie ogrodzenia działki. Kolegium powołało się przy tym na wynik przeprowadzonych oględzin i stwierdziło, że dla kwalifikacji tego obiektu żadnego znaczenia nie mają jego parametry techniczne. Jednakże w żaden sposób nie wyjaśniło na jakiej podstawie (według jakich kryteriów) odróżniło cechy fundamentów ogrodzenia od fundamentu muru oporowego. Tymczasem, bez określania jednoznacznych kryteriów dla takiego rozróżnienia, organ drugiej instancji nie miał żadnych podstaw, by odrzucić treść jednoznacznego oświadczenia kierownika budowy, popartego ustaleniami opinii technicznej przedłożonej przez strony postępowania. Dalej w skardze podano, iż skarżący i jego żona wnieśli podanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], jeszcze przed nabyciem prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może wnioskować każdy, niezależnie od tego, czy przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości. Jednocześnie fundament pod ogrodzenie (który SKO uznało błędnie za element konstrukcji muru oporowego) został wykonany przez pierwotnego inwestora. Działania pierwotnego inwestora nie powinny stanowić przeszkody dla osób trzecich (w szczególności skarżącego), do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Następnie strona skarżąca podniosła, że pozostając w błędnym przekonaniu, iż istnieje przeszkoda dla wydania decyzji o warunkach zabudowy (w postaci rzekomego rozpoczęcia przedsięwzięcia budowlanego), Kolegium zignorowało fakt, że w tej sprawie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1u.p.z.p. zostały spełnione, a także wytyczne sformułowane przez sąd administracyjny. Ponadto sposób prowadzenia postępowania przez Kolegium narusza – zdaniem skarżącego – wyrażoną w art. 8 k.p.a., zasadę budowania zaufania do organów władzy publicznej. W obliczu rażącej przewlekłości działań organu, skarżący ma bowiem uzasadnione wątpliwości czy fakt, że M. B. (będący stroną tego postępowania) jest też etatowym członkiem SKO w [...], nie wpływa na bezstronność tego organu. Zdziwienie skarżącego budzą również bardzo częste zmiany składu orzekającego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, podkreślając, iż nie naruszył art. 153 p.p.s.a. wskazując, że zawężenie istoty sprawy do braku kompetencji w zakresie możliwości umorzenia postępowania jest nieuzasadnione i wynika bezpośrednio z treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2024 r. uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2022 r., wydaną w sprawie z wniosku E. M. i T. J., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] i umarzająca postępowanie. Podstawę powyższej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego pierwszego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Stosownie natomiast do tego drugiego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Kolegium uznało bowiem, że decyzję o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydaje się przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego, a ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych. Rozpoczęcie robót budowlanych przesądza w takim razie o braku przedmiotu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zważyć należy, iż organ odwoławczy opisując przebieg postępowania pominął, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 k.p.a. - zawiesiło opisywane postępowanie odwoławcze, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto [...], podnosząc, iż nie jest organem właściwym do badania, czy wskazane wyżej roboty budowlane zostały rozpoczęte przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Organem właściwym w tej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasto [...]. Rozpatrzenie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2022 r. zależy zatem od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez PINB Miasto [...], tzn. ustalenia czy budowa muru oporowego na opisywanej działce była prowadzona w warunkach samowoli budowlanej. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego w Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] maja 2023 r., nr [...]. Organ pominął również, że powyższe postanowienia zostały uchylone przez WSA w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 12 grudnia 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 559/23, w którym zawarł on następujące oceny prawne i wskazania, co do dalszego postępowania: 1. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły powody do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnienie wstępne to: zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podstawą zależności, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesądzają przepisy prawa materialnego. Nie stanowią takiej przesłanki trudności dowodowe. Wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2023 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2023 r. Kolegium nie wskazało przepisu prawa materialnego, uzależniającego ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji od statusu prawnego tego obiektu, względnie takiego przepisu, z którego wynikałby nakaz dokonywania w tym zakresie ustaleń jako przesłanki rozstrzygnięcia. 2. Analiza regulacji zawartych w u.p.z.p. oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wskazuje, iż wszelkie parametry dla zamierzonej inwestycji określa się co do zasady w nawiązaniu do zabudowy na działkach sąsiednich. 3. Decyzja będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a – nieco upraszczając – przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Podobnie jak w przypadku procedury planistycznej, ani celem, ani też przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest badanie stanu prawnego obiektów znajdujących się na obszarze stanowiącym teren inwestycji. 4. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie uprawnia do realizacji robót budowlanych, nie stanowi też aktu legalizującego samowolę budowlaną. Wielowątkowa ocena legalności skonkretyzowanego już zamierzenia inwestora następuje w odrębnych postępowaniach prowadzonych na postawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1890; dalej jako u.p.b.), w ramach których inwestor winien wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe obejmuje również ustalenie statusu obiektów budowlanych będącymi częściami składowymi nieruchomości. 5. Kolegium w zaskarżonym postanowieniu nie wykazało, by ustalenie istotnego stanu faktycznego oraz prawnego nieruchomości w zakresie niezbędnym do wydania decyzji o warunkach zabudowy było niemożliwie. Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest więc zależne od stanu prawnego nieruchomości i nie wpływa na ten stan. 6. Decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jeżeli na nieruchomości znajduje się obiekt podlegający rozbiórce, u.p.z.p. nie wprowadza bowiem ograniczenia w tym zakresie, jak to czyni przepis art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazujący wydanie odmowy decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. 7. W toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może być kwestia wykonania przez inwestora pewnej części robót budowlanych, nawet w warunkach samowoli budowlanej i ewentualność ich rozpatrywania przez organy nadzoru budowlanego. Brak jest również przepisu zobowiązującego inwestora do składania odrębnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy tylko do wykonanych robót budowlanych, a odrębnie do niewykonanych. 8. W toku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium powinno rozpoznać odwołanie M. B. pod względem merytorycznym i wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (art. 153 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie zastosował się do powyższych ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania, naruszając tym samym art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zwrot normatywny zawarty w tym przepisie "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego. "Sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. T. Woś (red.), P.p.s.a. Komentarz, WK 2016, t. 5 do art. 153 i wyrok NSA z 17 grudnia 2008 r., II OSK 1633/07, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 48 oraz glosa do tego wyroku A. Korzeniowskiej-Polak, OSP 2010, z. 7–8, poz. 7). Takie ujęcie sprawy pozwala przyjąć, że obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone - warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego. Mając na uwadze powyższe rozumienie pojęcia "sprawy" należało uznać, iż przywołany wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. odnosił się do sprawy ustalenia warunków zabudowy, mimo że dotyczył jedynie kwestii zawieszenie powyższego postępowania. Zachodziła tym samym tożsamość sprawy w znaczeniu materialnym, a w konsekwencji organ wydając zaskarżoną decyzję kończącą postępowanie obowiązany był uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w tym wyroku. Nie zmienia tej konkluzji okoliczność, że wyrok ten dotyczył kwestii wpadkowej (por. wyrok NSA z 11 lipca 2012 r., II GSK 2083/12). Dodatkowo za takim stanowiskiem przemawia charakter postanowienia w przedmiocie zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które mimo, że jest rozstrzygnięciem proceduralnym, wymaga w istocie odniesienia się do przepisów prawa materialnego i dokonania oceny, czy określona kwestia ma znaczenie dla końcowego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza w kontekście podejmowanych przez organ odwoławczy czynności nakierowanych na badanie okoliczności związanych z rozpoczęciem robót budowlanych, co było przesłanką uprzedniej decyzji Kolegium z [...] lipca 2022 r. uchylającej decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania, jak i postanowienia o zawieszeniu postępowania. Analiza zaskarżonej decyzji, której również przesłanką było stwierdzenie istnienia na działce obiektu w postaci ław fundamentowych, co w ocenie Kolegium przesądzało o rozpoczęciu budowy, wskazuje, iż pozostaje ona w sprzeczności z ocenami i wytycznymi zawartymi we wspomnianym wyroku, a mianowicie, że: - "przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest badanie stanu prawnego obiektów znajdujących się na obszarze stanowiącym teren inwestycji", - "wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest więc zależne od stanu prawnego nieruchomości i nie wpływa na ten stan", - "ustalenie statusu obiektów budowlanych będącymi częściami składowymi nieruchomości" jest badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę", - "decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jeżeli na nieruchomości znajduje się obiekt podlegający rozbiórce", - "brak jest również przepisu zobowiązującego inwestora do składania odrębnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy tylko do wykonanych robót budowlanych, a odrębnie do niewykonanych", - "w toku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium powinno rozpoznać odwołanie M. B. pod względem merytorycznym i wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy". Organ nie orzekł co do istoty sprawy a wydał rozstrzygnięcie o umorzeniu. Zważyć należy, iż – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego zawartym w odpowiedzi na skargę – przepisy k.p.a. w sposób jednoznaczny odróżniają decyzję co do istoty od decyzji umarzającej postępowanie (zob. art. 138 § 1 pkt 2 in principio i art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Organ oraz uczestnicy postępowania nie zgadzając się z takimi ocenami i wskazaniami winni byli zaskarżyć wspomniany wyrok, czego jednak nie uczynili. Niezależnie od powyższego należało uznać, że ustalenia i ocena organu odwoławczego co do tego, że doszło do rozpoczęcie budowy muru oporowego noszą znamiona dowolności i arbitralności nie uwzględniają całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że Kolegium dokonało powyższego ustalenia i oceny w istocie na podstawie tego, że na nieruchomości, której dotyczy wniosek znajduje się szeroka ława fundamentowa, którą uznaje za początek muru oporowego, a nie ogrodzenia, przy czym nie odniosło się w żaden sposób jakie rozwiązanie architektoniczne znajdowały się w pierwotnym projekcie budowlanym, którego nie dołączyło do akt sprawy. Słusznie skarżący wskazuje, że Kolegium w żaden sposób nie wykazało na jakiej podstawie (według jakich kryteriów) odróżniło cechy fundamentów ogrodzenia od fundamentu muru oporowego. Zwłaszcza, iż całkowicie abstrahuje od oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] sierpnia 2022 r., że fundament żelbetowy zlokalizowany na działce nr [...] obręb [...] przy granicy z działkami nr [...] jest podkładem pod cokół ogrodzenia wykonywany zgodnie z projektem zagospodarowania terenu pierwotnego projektu budowlanego. Ponadto z opinii technicznej, dotyczącej fundamentu żelbetowego wykonanego na działce nr [...] obręb [...], wynikało, iż istniejący fundament żelbetowy nie jest elementem projektowanego muru oporowego, zawiera on inne rozwiązania techniczne, tj.: - istniejąca ława fundamentowa posadowiona jest na poziomie terenu, podczas, gdy projekt muru 1oporowego przewiduje wykonanie fundamentu na głębokości 80 cm poniżej terenu, - szerokość istniejącej ławy wynosi 1,5 m, podczas gdy szerokość ławy fundamentowej projektowanego muru (od strony działek nr [...]) wynosi 2,10 m, - istniejąca ława nie posiada "ostrogi", która jest przewidziana w projekcie zamiennym, - grubość ławy (około 30 cm) jest odmienna od projektowanej dla muru oporowego (od 20 cm do 40 cm), - zbrojenie istniejącej ławy w postaci prętów 010 w rozstawie co 38 cm jest odmienne od projektowanego zbrojenia (016 co 20 cm po stronie wewnętrznej muru i 010 co 25 cm od strony zewnętrznej). W konsekwencji nie sposób uznać, że zachodzi tożsamość powyższych obiektów budowlanych. Nie można zatem mówić o rozpoczęciu inwestycji, które stanowiło - w ocenie organu odwoławczego - przeszkodę do rozpoczęcia budowy. Zwrócić należy również uwagę, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją, kiedy w trakcie budowy doszło do zbycia nieruchomości i zmiany inwestorów, którzy w sposób odmienny od pierwotnego projektu zamierzają zagospodarować działkę budowlaną, a cała konstrukcja rozpoczęcia robót forsowana przez organ odwoławczy opiera się na istnieniu jedynie ławy fundamentowej, która ze swej istoty może być wykorzystana do wzniesienia obiektów o różnym przeznaczeniu. Niewątpliwie w świetle powyższych okoliczności oraz prowadzenia przewlekle postępowania odwoławczego, co zostało stwierdzone wyrokiem tut. Sądu z 10 października 2024 r. , sygn. akt II SAB/Go 72/24, zgodzić się należy, że ze skarżącym, że działania Kolegium pozostają w sprzeczności z zasadą zaufania społecznego (art. 8 k.p.a). Przy czym podkreślić należy, iż artykuł 24 § 3 k.p.a. przewiduje możliwość wyłączenia pracownika czy też członka organu kolegialnego (art. 27 § 1 k.p.a.) od udziału w postępowaniu na żądanie strony jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1 art. 24 k.p.a., tj. takich, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Wskazany powyżej tryb jest fakultatywny, jego zastosowanie co do zasady zależy od woli strony. Jeżeli zatem strona powzięła wątpliwość co do bezstronności organu to winna złożyć wniosek z żądaniem wyłączenia w toku postępowania. Takiego wniosku jednak strona nie złożyła i nie czyniła również tego rodzaju zarzutów w sprawie II SA/Go 559/23.. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż doszło do naruszenie art. 8, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Brak było natomiast podstaw do zobowiązania do wydania decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy w istocie nie dokonywał merytorycznej oceny zasadności decyzji organu I instancji, umarzając postępowanie. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do ocen i wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu oraz uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Go 559/23, rozstrzygając merytorycznie sprawę. Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do: - wpisu od skargi uiszczonego w wysokości wynikającej z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 535.), - wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie [...] zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.