II SA/Go 501/08

Dnia 9 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant asystent sędziego Paweł Majka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 roku sprawy ze skargi A.S. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] roku, nr [...] w sprawie stwierdzenia odwołania członka Zarządu Województwa postanawia: odrzucić skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. podjętą na podstawie art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz. U. z 2001 r. nr 142 póz. 1590 ze zm.) przez Sejmik Województwa stwierdzono, że w głosowaniu tajnym przeprowadzonym w dniu [...] kwietnia 2008 r. A.S. został odwołany z funkcji członka Zarządu Województwa. Pismem z dnia [...] maja 2008 r., złożonym w organie 7 maja 2008r., A.S. zwrócił się do Sejmiku Województwa z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanego podjęciem uchwały nr [...] z [...] kwietnia 2008 w sprawie odwołania go z funkcji członka Zarządu Województwa. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. W dniu 8 lipca 2008 r. na wskazaną uchwałę wpłynęła skarga A.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., złożona za pośrednictwem Sejmiku Województwa. Skarga nadana została w urzędzie pocztowym w dniu 7 lipca 2008 roku. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem § 16 ust. 2 Statutu Województwa (Dz. Urz. Woj. nr 57 póz. 717 ze zm.), polegającym na bezpodstawnym zwołaniu nadzwyczajnej sesji sejmiku oraz z naruszeniem art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001, nr 142 póz. 1590), polegającym na niedochowaniu warunków tajności głosowania co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W uzasadnieniu skarżący podkreślał, iż zgodnie z przepisem § 16 ust. 2 w/w statutu sesję nadzwyczajną zwołuje się w sprawach szczególnie ważnych dla województwa, które wymagają niezwłocznego rozstrzygnięcia. Zatem o ile odwołanie członków zarządu województwa można uznać za sprawę szczególnie ważną, to z uwagi na wyznaczenie na dzień [...] kwietnia 2008 r. sesji zwyczajnej Sejmiku, na której ta uchwała mogła zostać podjęta, nie można stwierdzić, iż kwestia odwołania członków zarządu województwa wymagała niezwłocznego rozstrzygnięcia. Również projekt uchwały zgłoszony przez wnioskodawców nie spełniał wymogów przepisu § 16 ust. 2. Zdaniem skarżącego, niedochowanie warunków tajności głosowania, które odbyło się w dniu [...] kwietnia 2008r., sprowadzało się do tego, że obecni na sesji posłowie z Platformy Obywatelskiej oraz członkowie władz tej partii wpływali na radnych przez dyktowanie im sposobu głosowania przez co pozbawili ich swobody głosowania. Natomiast uchwała z dnia [...] kwietnia 2008r. podjęta została z naruszeniem art. 37 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa ponieważ głosownie w sprawie stwierdzenia odwołania odbyło się jawnie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Sejmiku Województwa wniósł o odrzucenie skargi zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazał, iż ustawodawca w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa jednoznacznie ograniczył katalog przepisów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego i obejmuje on jedynie akty prawa miejscowego. Oznacza to, że uchwały nie będące aktami prawa miejscowego nie mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Uchwała w przedmiocie odwołania członka zarządu województwa zawiera normy indywidualne i konkretne, z mocy ustawy nie podlega publikacji, w związku z tym nie może zostać uznana za przepisy prawa miejscowego, co w konsekwencji wyklucza możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Ustosunkowując się merytorycznie do treści skargi, pełnomocnik organu wskazał, iż w myśl § 13 ust. 3 pkt 3 Statutu Województwa Sejmik Województwa może obradować na sesjach nadzwyczajnych, które zgodnie z § 16 zwołuje Przewodniczący Sejmiku, na pisemny wniosek % ustawowego składu Sejmiku. Oznacza to, iż Przewodniczący Sejmiku nie ma kompetencji do badania wniosku radnych i na tej podstawie odmówienia zwołania sesji nadzwyczajnej. Paragraf 16 ust. 2 Statutu określa wymogi formalne, kształtujące jedynie sposób składania wniosku, które jednak co do istoty nie mogą ograniczać przysługującego radnym prawa żądania zwołania nadzwyczajnej sesji, w sprawach, które uznają za szczególnie ważne. Naruszenie tych przepisów nie powoduje nieważności samego zwołania nadzwyczajnej sesji Sejmiku. W myśl art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie województwa radnym przysługuje uprawnienie do składania wniosku o zwołanie nadzwyczajnej sesji Sejmiku, przy czym ustawodawca nie ogranicza tego uprawnienia w żaden sposób. Wniosek nie musi być uzasadniony, ani dotyczyć szczególnie ważnych kwestii dla województwa, wystarczy że zostanie złożony przez radnych sejmiku w liczbie nie mniejszej niż % ustawowego składu. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia tajności głosowania w przedmiocie odwołania członka zarządu województwa, pełnomocnik organu wywiódł, iż głosowanie odbyło się w warunkach tajności, a radni nie zostali pozbawieni swobody w głosowaniu. Ustawiono odpowiednio dwa stoły, z których jeden wyposażony był w parawan i ustawiony był przy urnie. Drugi stół przeznaczony był dla Komisji Skrutacyjnej i ustawiony był w sposób umożliwiający komisji czuwanie nad zachowaniem tajności głosowania. Radnym sejmiku zostały zapewnione warunki umożliwiające oddawanie głosów bez ingerencji osób trzecich, każdy z radnych miał możliwość oddania głosu w sposób zgodny z treścią art. 37 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa. Wreszcie pełnomocnik wyjaśnił, iż odwołanie członka zarządu następuje przez akt odwołania w głosowaniu, a następnie ogłoszenie wyników przez komisję skrutacyjną. Jest to akt podstawowy i decydujący o odwołaniu. Jego uzewnętrznienie następuje w formie uchwały sejmiku stwierdzającej odwołanie, mającej charakter wyłącznie deklaratoryjny. Powołując się na pogląd wyrażony w doktrynie przez P. Chmielewskiego, oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok z dnia 31 maja 200 roku sygn. akt. II SA 762/00) - wypowiedziany na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, ale mający zastosowanie w niniejszej sprawie - pełnomocnik wskazał, iż brak podjęcia na tej samej sesji uchwały stwierdzającej wybór osoby, która w głosowaniu tajnym uzyskała wymaganą większość głosów, nie powoduje unieważnienia aktu wyboru potwierdzonego protokołem komisji skrutacyjnej ani dopuszczalności ponowienia od początku całej procedury wyborczej. W takiej sytuacji należy w możliwie najkrótszym terminie podjąć brakującą uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : l. Skarga podlegała odrzuceniu. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza kontrola dopuszczalności jej rozpoznania przez sąd administracyjny. W sprawie nie budzi wątpliwości, iż skarga - w związku z regulacją z art. 83 § 1- 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm. - powoływanej jako ppsa) -została złożona w ostatnim dniu 60-dniowego terminu o jakim mowa w art. 53 § 2 ppsa, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa o jakim mowa w tymże przepisie. Natomiast rozważenia wymagała jej dopuszczalność z punktu widzenia przedmiotu zaskarżenia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne nie obejmuje całej sfery działalności administracji publicznej, ale orzekanie w sprawach skarg na wymienione w § 2 art. 3 ppsa decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ( pkt 4 § 2 art. 3 ppsa ) a także na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach. Cytowany przepis wymienia ponadto skargi na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ( pk 5 ), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż wymienione w pkt 5 , podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego ( pkt 7 ). Skarżący wniósł skargę na podstawie art. 90 § 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia -zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W związku z faktem, iż przepis art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa dopuszcza sądową kontrolę aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż wymienione w pkt 5 wskazania wymaga, iż przepisy ustaw ustrojowych ( ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatu, ustawa z dnia 5 czerwca 1990r. o samorządzie województwa ) stanowią lex specialis w stosunku do art. 3 ppsa. Oznacza to, że ich regulacja w zakresie w jakim określa przedmiot skargi do sądu ( art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 90 ustawy o samorządzie województwa ) ma pierszeństwo przed regulacją art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa ( vide : Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008 str. 71 i następ.) Jak zatem wynika z dyspozycji art. 90 ust. 1 usw przedmiotem zaskarżenia skargą może być jedynie akt prawa miejscowego. Tym samym ustawodawca zawęził możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał sejmiku województwa tylko do tych, które mają charakter aktów prawa miejscowego i które jednocześnie podjęte zostały w sprawie z mamy tu do czynienia z aktem prawa miejscowego, bowiem nie zawiera ona ani jednej normy skierowanej na zewnątrz, mającej ponadto charakter generalny i abstrakcyjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym głównie na gruncie spraw z zakresu samorządu gminy, ukształtował się pogląd, iż tego typu uchwały o charakterze wewnętrznym podlegają kontroli w trybie nadzoru właściwego organu. Również w doktrynie wyraża się pogląd, że uchwała o odwołaniu zarządu ( marszałka) lub poszczególnych członków zarządu podlega nadzorowi w trybie art. 82 usw. Natomiast nie może być ona zaskarżona w trybie art. 90 § 1 usw przez odwołanego członka (lub członków) zarządu. Uchwała ta bowiem nie jest aktem prawa miejscowego. Zatem niedopuszczalność przedmiotowej skargi wynika z faktu, iż uchwała, którą odwołano ( stwierdzono odwołanie ) członka zarządu, nie podlega zaskarżeniu trybie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tych przyczyn skarga jako niedopuszczalna podlegał odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 1 ppsa ). II. Odnosząc się do wniosków stron o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, zawartych w skardze ( wniosek skarżącego ) i w odpowiedzi na skargę ( wniosek pełnomocnika organu ) wskazać należy, że Sąd o nich nie orzekał gdyż brak jest podstawy prawnej do orzekania o nich. Zgodnie bowiem z przepisem art. 199 ppsa strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie we własnym zakresie. Jedynie w przypadku uwzględnienia skargi ( art. 200 ppsa ) lub przypadkach określonych w art. 201 § 1 i 2 ppsa , które nie zaszły w niniejszej sprawie zwrot kosztów przysługuje skarżącemu. W niniejszej sprawie jedynie kwestia zwrotu wpisu skarżącemu, ale na zasadzie przepisu art. 232 ppsa będzie rozważona w przypadku uprawomocnienia się postanowienia o odrzuceniu skargi.