II SA/Go 502/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Krystyna Skowrońska – Pastuszko /spr./ Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Zakładu "H" Spółki z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zwrotu refundacji kosztów doposażenia stanowisk pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Starosta odmówił umorzenia kwoty 101.500,27 zł stanowiącej zwrot refundacji kosztów wyposażenia stanowisk pracy w związku z wypowiedzeniem umowy nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. o udzielenie pomocy publicznej na zatrudnienie w formie refundacji kosztów wyposażenia (doposażenia) stanowisk pracy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w ramach wyżej wymienionej umowy podpisanej pomiędzy Zakładem H Sp. z o.o. a Starostą Spółka zorganizowała 8 stanowisk pracy w systemie czterozmianowym. Jako wyposażenie stanowisk pracy pracodawca zakupił dwa wózki widłowe, otrzymując refundację w wysokości 80.000,00 zł. Zgodnie z umową pracodawca był zobowiązany do utrzymania przez okres 24 miesięcy stanowisk pracy utworzonych w wyniku otrzymanej refundacji, jak też przeciętnego poziomu zatrudnienia z okresu 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o refundację (197,2 osoby) , powiększonego o liczbę zatrudnionych osób skierowanych na stanowiska pracy utworzone w wyniku uzyskanej refundacji na ich doposażenie, to jest łącznie 205,2. W wyniku kontroli realizacji umowy okazało się , że pracodawca w okresie 24 miesięcy od jej zawarcia znacznie zmniejszył zatrudnienie , nie wywiązując się tym samym z jednego z zasadniczych warunków umowy. Według informacji pracodawcy, zmniejszenie zatrudnienia wynikało przede wszystkim z masowych wyjazdów pracowników do pracy za granicę oraz z braku zainteresowanych pracą na miejscu. W dniu [...] listopada 2008 r. Starosta wypowiedział umowę Zakładowi H, żądając jednocześnie zwrotu otrzymanej refundacji na wyposażenie stanowisk pracy w wysokości 80.000,00 zł wraz z odsetkami w kwocie 21.500,27 zł naliczonymi od dnia otrzymania refundacji przez pracodawcę (łącznie do zwrotu 101.500,27 zł). Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Z H wystąpił do Starosty o umorzenie należności z tytułu zwrotu refundacji z odsetkami, wskazując że nieutrzymanie wymaganego poziomu zatrudnienia nie powstało z jego winy, lecz było spowodowane zaistniałą sytuacją na rynku pracy i odpływem pracowników do pracy w innych krajach Unii Europejskiej. Wnioskodawca ponadto przedstawił argument, że zwrot refundacji może doprowadzić firmę do upadłości i likwidacji miejsc pracy. W toku postępowania o umorzenie organ ustalił, że w 2006 r. Z H osiągnął zysk netto w wysokości 31.155 zł , w 2007 r. 179.752 zł, natomiast na koniec listopada 2008 r. odnotował stratę wynoszącą ponad 440.000 zł. Przychody w roku 2007 wzrosły w stosunku do 2006 r. o około 11 %, w analogicznym okresie koszty zmalały o około 9 %. Świadczyło to o dosyć dobrej kondycji Zakładu. Sytuacja załamała się w 2008 r. , gdzie przychody w stosunku do 2007 r. spadły o około 14 % i koszty rosły prędzej niż przychody. Z H w 2008 r. wykazywał stratę w sprzedaży w wysokości 447.000 zł. Do końca listopada 2008 r. prawie dwukrotnie w stosunku do początku roku wzrósł stan zapasów, które w przeważającej części tworzyły produkty gotowe, co mogło wskazywać na kłopoty z ich zbyciem. Z ustaleń wynikało nadto, że Z H posiada kapitał podstawowy w wysokości 1.034.280 zł , w bilansie za 2007 r. uwidoczniono kapitał zapasowy w wysokości 1.143.928 zł, co wskazuje na możliwość spłaty kwoty wymaganej należności. Udział kapitałów własnych w sumie pasywów wynosi więcej niż 20 % ( w 2008 r. 62 %), co oznacza, że bezpieczeństwo firmy jest zachowane. Zakład bez problemów reguluje swoje zobowiązania kapitałem stałym. Nastąpił spadek zatrudnienia o 38 % w okresie 2,5 roku. Na dzień 31 grudnia 2008 r. należności na rzecz Z H wynosiły 538.189 zł, a zobowiązania 504.426 zł. Spadła sprzedaż wewnątrzwspólnotowa, w tym samym okresie wzrosła natomiast sprzedaż na terytorium kraju. Z dokumentów wynikało, że sprzedaż towarów spadła generalnie w drugiej połowie 2008 r. , ale była bardzo wysoka w pierwszej połowie tego roku , w odniesieniu do sprzedaży w 2007 r. Majątek trwały Z H na dzień 31 grudnia 2008 r. wynosił netto 423.220,47 zł , przy wskaźniku struktury majątku trwałego do obrotowego poniżej jedności, oznaczającym wyższą elastyczność dostosowania się przedsiębiorstwa do zmian rynkowych. Na podstawie analizy wszystkich złożonych przez wnioskodawcę dokumentów Starosta przyjął, iż wynika z nich, że Spółka H nie spełnia żadnej z przesłanek umorzenia należności. Według organu Z H posiada majątek, z którego można dochodzić należności i nie można zakładać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W związku z powyższym, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Starosta odmówił Z H umorzenia kwoty 101.500,27 zł stanowiącej zwrot refundacji kosztów doposażenia stanowisk pracy. Strona odwołała się od tej decyzji i Wojewoda jako organ wyższego stopnia decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu, iż po analizie dokumentów sprawy potwierdza właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego przez organ pierwszej instancji. Wskazał też, że przy ocenie sytuacji finansowej uwzględniono 2008 rok, natomiast poprzednie lata (2006 i 2007) służyły do porównania sytuacji finansowej Zakładu, a Starosta nie mógł dokonać oceny sytuacji finansowej z uwzględnieniem pierwszego kwartału 2009 r., ponieważ jego decyzja została wydana w trakcie tego okresu. Na powyższą decyzję Zakład H Sp. z o.o. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Strona skarżąca zarzuciła w pierwszej kolejności, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 10 § 3 k.p.a. przez uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą. Zarzut dotyczył jeszcze naruszenia art. 76 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez uznanie, że Z H nie spełnia warunków umorzenia należności z tytułu refundacji doposażenia stanowisk pracy. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie tego sądu podlega zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego, a kontrola sądowoadministracyjna zasadniczo sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpatrywania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Wzorzec przeprowadzania oceny legalności zaskarżonej decyzji stanowi art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo 0 postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Możliwość umorzenia określonych należności, w tym zwrotu refundacji przewidują przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia 1 instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Zgodnie z art 76 ust. 7 tej ustawy starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie , zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach , o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3 albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części , jeżeli wystąpiła jedna z następujących przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 , nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę , która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 , zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1 , przewyższającej wydatki egzekucyjne. Z powyższego wynika, że wydanie przez organ decyzji w przedmiocie m.in. umorzenia zwrotu refundacji kosztów doposażenia stanowisk pracy następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Charakterystykę tego rodzaju decyzji w świetle art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 27 lutego 2007 r. , SK 579/06 ( LEX nr 341251) wskazując, że decyzje wydawane na podstawie wyżej powołanego przepisu "należą do instytucji uznania administracyjnego, charakteryzującego się tym, iż po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu administracji brak jest obowiązku orzeczenia zgodnie z wnioskiem. Występuje natomiast możliwość wyboru konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej. W przypadku uznania administracyjnego decyzja zgodna z prawem powinna być poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Wyposażenie organu w luz decyzyjny oznacza, iż sąd administracyjny, badając zgodność z prawem, nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w nim zawartego". W związku z powyższym podkreślić należy, że sąd administracyjny nie może narzucić organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, np. o umorzeniu należności z tytułu zwrotu refundacji, bowiem jest to wyłączna kompetencja tego organu. Prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w przypadku uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności organu, ponieważ wybór taki musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Natomiast kontrola legalności decyzji uznaniowej w przedmiocie umorzenia należności w istocie rzeczy polegać będzie na stwierdzeniu przez sąd administracyjny, czy nastąpiło wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, czy dokładnie wyjaśniono okoliczności faktyczne oraz czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie instytucji umorzenia określonych należności. Rola sądu sprowadza się więc, w pewnym uproszczeniu, do zbadania sposobu dojścia przez organ do decyzji w tym przedmiocie. Nie można też pomijać, że w przypadku orzekania przez organy administracji w ramach uznania administracyjnego szczególna rola przypada prawidłowemu uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Prawidłowe zredagowanie uzasadnienia ma również zasadnicze znaczenie dla stosowania przez organy jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady przekonywania, która została określona w art. 11 k.p.a. Stosownie do niej organ administracji publicznej obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności podjętego rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre aspekty sprawy lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2006 r. , IV SA/Wa 1374/06, LEX nr 337803). Motywy decyzji powinny odzwierciedlać racje decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości (wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2004 r. , l SA 1128/03, LEX nr 164719). Przechodząc od powyższych rozważań na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że skargę należało uznać za zasługującą na uwzględnienie , chociaż z innych przyczyn niż wskazane w zarzutach. Uprawnienie Sądu w tym zakresie wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a. , zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji tak wyrażonej zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że zaskarżoną decyzję Wojewody cechuje duża lakoniczność, argumentacja własna organu sprowadza się bowiem w zasadzie do kilku zdań, z których należy wskazać przede wszystkim następujące stwierdzenie: "Organ odwoławczy po analizie dokumentów sprawy potwierdza właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego przez organ l instancji". Organ odwoławczy uznał jeszcze , że strona nie spełnia warunków określonych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy , ponieważ posiada majątek, z którego można dochodzić należności. Nadto stwierdził, że przy ocenie sytuacji finansowej uwzględniono rok 2008, poprzednie dwa lata służyły zaś do porównania sytuacji finansowej Zakładu, a Starosta nie mógł oprzeć oceny sytuacji finansowej na pierwszy kwartał 2009 r., ponieważ decyzja była wydana w trakcie trwania pierwszego kwartału 2009 r. W ocenie Sądu przedstawiony powyżej sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie zasługuje na aprobatę. W szczególności stwierdzenie 0 potwierdzeniu przez ten organ właściwego stosowania przepisów prawa materialnego przez organ pierwszej instancji świadczy o tym, że na etapie odwoławczym sprawa nie była ponownie rozpatrywana merytorycznie, tylko przeprowadzono instancyjną kontrolę poprawności postępowania organu pierwszej instancji. W orzecznictwie, jak i w stanowisku doktryny dominuje pogląd, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie 1 rozstrzygnięcie sprawy objętej decyzją administracyjną organu pierwszej instancji. Zasada ogólna prawdy obiektywnej , wyrażona w art. 7 k.p.a. nakłada i na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy dokonuje przy tym oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed pierwszą instancją (zob. B.Adamiak w:B.Adamiak, J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8 , Warszawa 2006 s.601 i n.). Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji (tak NSA w wyroku z 22 marca 1996 r. , SA/WM996/95, ONSA 1997/1/35). W pełni uzasadniony jest zatem wniosek, że Wojewoda w swoim postępowaniu odwoławczym nie przeprowadził wszechstronnej, wnikliwej analizy stanu majątkowego skarżącej Spółki w kontekście przytoczonych wyżej ustawowych przesłanek umorzenia należności z tytułu zwrotu refundacji. Odnośnie ustawowych przesłanek podkreślić też należy, że decyzja musi zawierać precyzyjnie i właściwie podaną podstawę prawną, jak też należy w niej dokonać subsumcji należycie ustalonego stanu faktycznego do powołanego przepisu prawa. Zaskarżona decyzja powyższych wymogów nie spełnia. Narusza ona także art. 107 § 3 k.p.a. , z którego wynika, iż organ jest obowiązany w uzasadnieniu wskazać fakty, które uznał za udowodnione oraz dokonać prawnej oceny przyjętego stanu faktycznego. Wskazane powyżej uchybienia organu odwoławczego pozwalają na stwierdzenie, że jego ocena w przedmiocie występowania przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia jest dowolna i tym samym przekracza granice uznania administracyjnego. Zwrócić trzeba jeszcze uwagę, że organ odwoławczy całkowicie bezpodstawnie wskazał w zaskarżonej decyzji, że skierowanie sprawy na posiedzenie Powiatowej Rady Zatrudnienia było niezasadne , gdyż Z H "nie spełniał przesłanek do umorzenia przedmiotowej należności". Z brzmienia przepisu art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika jednoznacznie, że zasięgnięcie opinii powiatowej rady zatrudnienia wymagane jest w każdym przypadku rozpatrywania sprawy umorzenia należności . Niezastosowanie się do tego ustawowego wymogu współdziałania oznaczać będzie wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.) , co w przypadku poddania takiej decyzji kontroli sądowoadministracyjnej prowadziłoby do jej uchylenia na skutek stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( art. 145 § 1 pkt 1 lit.b P.p.s.a.). Wobec stwierdzenia, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania , a mianowicie art. 7 , art. 77 § 1 , art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i jest to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy , zaskarżoną decyzję należało uchylić, co Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni powyższe wskazania Sądu co do wymogów należytego przeprowadzenia postępowania odwoławczego i wydania decyzji zgodnej z prawem. Mimo uwzględnienia skargi Sąd nie zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, ponieważ do zamknięcia rozprawy, na której skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego, nie został zgłoszony wniosek o przyznanie należnych kosztów, co w myśl art. 210 § 1 P.p.s.a skutkowało utratą uprawnienia do żądania ich zwrotu.