II SA/Go 503/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi E.S., P.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E.S., P.G. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz wydał w dniu [...] marca 2020 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm. – zwanej dalej u.o.), § 3 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów ( Dz. U z 2020r., poz. 10) umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie gromadzenia odpadów na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w [...] z grupy 17 - odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych), o kodach: 17 01 01 (odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów), 17 01 02 (gruz ceglany), 17 01 07 (zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06); 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 30 stycznia 2019 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek pełnomocnika E.S. i P.G., w sprawie gromadzenia odpadów na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. Do wniosku została załączona notatka służbowa sporządzona przez pracowników WIOŚ wraz z dokumentacją fotograficzną. Działka o nr ewid. [...] stanowi własność P.K. Pismem nr [...] z [...] lutego 2019 r. Burmistrz wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie magazynowania odpadów na działce oznaczonej nr ewid. [...], natomiast pismem nr [...] z [...] lutego 2019 r. wyznaczył przeprowadzenie wizji lokalnej w terenie na dzień [...] lutego 2019 r. Przeprowadzona na działce wizja potwierdziła obecność zgromadzonych odpadów z grupy: 17 odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych o kodach 17 01 01 (odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów), 17 01 02 (gruz ceglany), 17 01 07 (zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06) i odpady o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03). Oprócz zgromadzonych odpadów z grupy 17 na działce znajdowały się duże ilości złomu oraz opony. Na podstawie wyjaśnień P.K. organ I instancji stwierdził, że wytwórcą odpadów znajdujących się na działce jest on sam, a gromadzone na działce odpady z grupy 17 mają służyć do utwardzania dróg polnych ( dojazdowych) do jego pól oraz mają być wykorzystane do utwardzenia powierzchni gruntów przeznaczonych pod budowę nowych magazynów na działce o nr ewid. [...], na które posiada stosowne zezwolenia wydane przez Starostwo Powiatowe. Po dokonaniu analizy zgromadzonych dokumentów organ I instancji umorzył postępowanie, wskazując że działania prowadzone przez P.K. na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o. należy uznać za dozwolony odzysk odpadów, rozumiany jako proces, którego głównym wynikiem jest to, że pokruszone odpady służyć będą ponownemu wykorzystaniu w celu utwardzenia nawierzchni placów i dróg znajdujących się na przedmiotowej działce oraz dróg dojazdowych do pól uprawnych należących do gospodarstwa rolnego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E.S. i P.G., zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, w którym wyrazili swój sprzeciw wobec umorzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji w sprawie gromadzenia odpadów przez P.K. na działce nr [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego jej rozpoznania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28, art. 105 § 1 i art. 127 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 u.o. oraz art. 15zzs ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) umorzyło postępowanie odwoławcze. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Definicja strony postępowania wynika natomiast z art. 28 k.p.a. i to na tej podstawie powinny zostać ustalone strony postępowania prowadzonego w trybie art. 26 u.o. Przepisy u.o. nie przewidują bowiem żadnych wyjątków w zakresie stron postępowania w sprawie nałożenia obowiązku niezwłocznego usunięcia odpadów. Jak wskazał organ odwoławczy, z art. 26 ust. 2 u.o. wynika, że decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana z urzędu. Postępowanie w tym przedmiocie może zatem zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, natomiast nie może być ono w ogóle wszczęte na wniosek. To przepis prawa materialnego określa z czyjej inicjatywy wszczyna się postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów. Z tych względów, zdaniem organu II instancji, właściwy organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie, powinien każdorazowo ustalić zakres podmiotowy postępowania administracyjnego (krąg podmiotów zainteresowanych) na podstawie art. 26 ust. 2 u.o., w świetle art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinno być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie o usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, czyli w sprawie, w której wydawana jest decyzja na podstawie art. 26 u.o., krąg podmiotów uznawany za strony powinien być ustalany na podstawie art. 26 ust. 2 u.o. E.S. i P.G. nie są ani właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], , czyli miejsca składowania (lub magazynowania) przedmiotowych w tej sprawie administracyjnej odpadów ani też nie są posiadaczami tychże odpadów. Właścicielem nieruchomości jak i jej posiadaczem (władającym powierzchnią ziemi), jak również posiadaczem odpadów jest P.K., zatem tylko ta osoba może być adresatem (stroną) wydawanej na podstawie art. 26 u.o. decyzji. Nadto, jak wskazał organ odwoławczy, za stronę postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art. 26 u.o. nie można uznać podmiotu tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem (a do tego bliżej nieokreślonej) sąsiedniej nieruchomości i złożył do organu "wniosek" o usunięcie odpadów. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, która może być wszczęta wyłącznie z urzędu, nigdy nie powoduje przekształcenia tego postępowania we wszczęte na wniosek. E.S. i P.G., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Kolegium, w której zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną interpretację przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 16, art. 26 u.o., polegającą na przyjęciu, że skarżący nie są stronami postępowania administracyjnego. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. 2019.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzająca postępowanie odwoławcze wszczęte wskutek złożenia przez E.S. i P.G. odwołania od decyzji Burmistrza z [...] marca 2020 r. o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie gromadzonych na działce oznaczonej nr ewid. [...] odpadów z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił między innymi przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że jego przesłanek należy poszukiwać w art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zachodzi w zasadzie w dwóch sytuacjach: w przypadku skutecznego cofnięcia odwołania oraz w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania (por. wyrok NSA z 18 października 2019 r., II OSK 2968/17). Brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia bowiem uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną. Skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga zatem wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. W niniejszej sprawie organ II instancji, umarzając postępowanie odwoławcze, odmówił uznania E.S. i P.G. za stronę postępowania twierdząc, że w postępowaniu w sprawie o usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, czyli w sprawie, w której wydawana jest decyzja na podstawie art. 26 u.o., krąg podmiotów uznawany za strony powinien być ustalany na podstawie art. 26 ust. 2 u.o. E.S. i P.G. nie są ani właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], czyli miejsca składowania (lub magazynowania) przedmiotowych w tej sprawie administracyjnej odpadów ani też nie są posiadaczami tychże odpadów. Ponadto osoba, która powiadamia organ o zdarzeniu, które może powodować wszczęcie postępowania na podstawie przepisu art. 26 u.o.o., nie staje się automatycznie stroną wszczynanego z urzędu postępowania. Z tym ostatnim stwierdzeniem organu należy się oczywiście zgodzić. Jednak, w ocenie Sądu, zdecydowanie przedwczesne było stanowisko Kolegium odmawiające skarżącym przymiotu strony postępowania przeprowadzonego na podstawie art. 26 u.o. Jak bowiem słusznie wskazuje się w orzecznictwie definicja strony postępowania wynika z art. 28 k.p.a. i to na tej podstawie powinny zostać ustalone strony postępowania prowadzonego w trybie art. 26 ust. 2 u.o. Przepisy ustawy o odpadach nie przewidują bowiem żadnych wyjątków w zakresie stron postępowania w sprawie nałożenia obowiązku niezwłocznego usunięcia odpadów (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r., II OSK 2917/16). Nie można więc wykluczyć, że oprócz posiadacza odpadów status strony w takim postępowaniu będą również posiadały inne podmioty (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lutego 2019 r., II SA/Łd 1138/18). Materialnoprawnym źródłem interesu prawnego takich podmiotów są przepisy u.o. Już z art. 16 u.o. wynika bowiem, iż gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może: 1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt; 2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach; 3) wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym. Powyższe znajduje konkretyzację w art. 18 u.o. Ustęp pierwszy tego przepisu wskazuje, że każdy, kto podejmuje działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, powinien takie działania planować, projektować i prowadzić przy użyciu takich sposobów produkcji lub form usług oraz surowców i materiałów, aby w pierwszej kolejności zapobiegać powstawaniu odpadów lub ograniczać ilość odpadów i ich negatywne oddziaływanie na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, w tym przy wytwarzaniu produktów, podczas i po zakończeniu ich użycia. Ponadto odpady, których powstaniu nie udało się zapobiec, posiadacz odpadów w pierwszej kolejności jest obowiązany poddać odzyskowi, który polega w pierwszej kolejności na przygotowaniu odpadów przez ich posiadacza do ponownego użycia lub poddaniu recyklingowi, a jeżeli nie jest to możliwe z przyczyn technologicznych lub nie jest uzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych - poddaniu innym procesom odzysku. Składowane powinny być wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z wyżej wymienionych przyczyn (art. 18 ust. 2, 3 i 6 u.o.). Z powyższych regulacji wynika zatem, że wszystkie podmioty, na których życie lub zdrowie mogą negatywnie oddziaływać działania podejmowane przez posiadacza odpadów, polegające również na składowaniu odpadów, mają interes prawny w nakazaniu usunięcia tych odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, o czym stanowi art. 26 u.o. (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2019 r., II OSK 1642/17). W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylił się od poczynienia ustaleń czy w przypadku skarżących, którzy są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z działką, na której są składowane odpady, mogą one w sposób negatywny oddziaływać na ich zdrowie lub życie. Wobec powyższego Sąd uznał, iż organ odwoławczy zbyt pochopnie i bez głębszej analizy stanu faktycznego i prawnego odmówił skarżącym przyznania statusu strony postępowania, czym bez wątpienia naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawą i wskazania co do konieczności uzupełnienia ustaleń faktycznych w zakresie czy składowane odpady mogły w sposób negatywny oddziaływać na zdrowie lub życie skarżących. O należnych skarżącym kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Koszty te sprowadzają się do: wpisu od skargi w wysokości 200 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.), wynagrodzenia pełnomocnika skarżących w wysokości 480 zł, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.