II SA/Go 503/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A.W. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębach geodezyjnych: [...] oddala skargę. 1. Dnia [...] września 2017 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębach geodezyjnych: [...], w której postanowiono m.in., że na obszarze objętym planem w zakresie ochrony środowiska zakazuje się odprowadzania ścieków bytowych do wód i gruntu (§ 6 ust. 4 pkt 8 lit. c uchwały). Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 3 października 2017 r. (Dz. Urz. Woj. poz. 2032) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. 2. Dnia 26 kwietnia 2021 r. A.W. wniósł skargę na tę uchwałę w zakresie dotyczącym przepisu § 6 ust. 4 pkt 8, domagając się stwierdzenia jego nieważności z uwagi na wprowadzenie tym przepisem na terenie objętym planem zakaz odprowadzania ścieków bytowych do wód i gruntu, co uniemożliwi skarżącemu budowę ekologicznej oczyszczalni ścieków na należącej do niego działce gruntu nr [...] położonej w [...]. Z tych względów zaskarżonej części uchwały zarzucił: - naruszenie prawa własności i przekroczenie przez Radę Miejską delegacji ustawowej w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących wykonywania prawa własności nieruchomości, określonego w art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293; dalej u.p.z.p.); - naruszenie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., przez nadużycie władztwa planistycznego przejawiającego się w całkowitej dowolności w ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku przyjęcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa w ustalaniu planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 28 pkt 1 u.p.z.p. przez istotne naruszenia zasad uchwalania planu miejscowego, - art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - naruszenie zasady techniki prawodawczej ustalonej w § 143 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej przez brak sporządzenia konkretnego uzasadnienia dla wprowadzonych zapisów, - naruszenie art. 21 ust. 1, art. 64, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji R.P. przez niczym nie uzasadnioną, nieadekwatną, bezprawną ingerencję w prawo własności. W uzasadnieniu skargi zarzuty te zostały rozwinięte, a argumentacja skarżącego koncentrowała się na wykazywaniu naruszenia zaskarżonym przepisem, prawa własności skarżącego i przekroczenia przez Radę Miejską władztwa planistycznego i niespełnienia przez zaskarżony przepis wymogów techniki prawodawczej. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odpierając zarzuty skarżącego. W pierwszej kolejności organ wskazał, że z treści skargi i jej uzasadnienia wynika, że dotyczy § 6 ust. 4 pkt 8 lit. c uchwały, a nie jak wskazano to literalnie w skardze - § 6 ust. 4 pkt 8. Dalej organ podał, że kwestionowany przepis ma swoje prawne umocowanie z uwagi na charakterystykę obszaru objętego planem - obszar [...] i nie został wprowadzony w celu ograniczenia prawa własności skarżącego. Obszar objęty przedmiotowym planem objęty jest szeregiem form prawnej ochrony przyrody, w tym obszarami chronionego krajobrazu ([...]) oraz obszarem [...]). W bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się również obszar chronionego krajobrazu - [...]. Na podstawie § 2 pkt 38 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków z dnia 12 stycznia 2011 r. wyznaczono obszar specjalnej ochrony ptaków [...] (kod obszaru [...]), obejmujący obszar 33 677,8 ha (mapa obszaru [...] zaznaczona została na załączniku do rozporządzenia i obejmuje obszar na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącego). Dla obszaru [...] ustanowiono w zarządzeniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017r. plan zadań ochronnych, mających na celu zachowanie jego dobrostanu. Nadto na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie specjalnego obszaru ochrony siedlisk [...] z dnia [...] marca 2017 r. wyznaczony został specjalny obszar ochrony siedlisk [...], którego granice określone zostały w załączniku do ww. rozporządzenia i na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącego. Fakt ustanowienia obszaru [...] i określenia planu zadań ochronnych tego terenu powoduje, że organ z mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zobowiązany był do uwzględnienia regulacji planu zadań ochronnych w sporządzanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ zapewnił realizację ustawowych wymogów i dokonał wymaganych konsultacji, w toku których nie zgłoszono zastrzeżeń do kwestionowanego przez skarżącego zapisu, a wręcz przeciwnie zapis ten był oceniany pozytywnie i uzgadniany przez właściwe organy. Dopuszczenie możliwości odprowadzania ścieków bytowych do wód i gruntu byłoby sprzeczne z art. 39 ust. 1 pkt 3 lit a i d ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne, obowiązującym na dzień uchwalenia planu, zgodnie z którym zabrania się wprowadzania ścieków do wód oraz do ziemi "jeżeli byłoby to sprzeczne z warunkami wynikającymi z istniejących form ochrony przyrody, utworzonych stref ochrony zwierząt łownych albo ostoi na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Jest on natomiast zgodny z art. 75 pkt 1, 2 lit. a i 3 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne, zgodnie z którymi zakazuje się wprowadzania ścieków bezpośrednio do wód podziemnych oraz do wód powierzchniowych, jeżeli byłoby to sprzeczne z warunkami wynikającymi z istniejących form ochrony przyrody, stref ochrony zwierząt łownych albo ostoi utworzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a także stref ochronnych. Dalej organ powołał się na art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zgodnie z którym zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru [...], w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar [...] lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar [...], lub pogorszyć integralność obszaru [...] lub jego powiązania z innymi obszarami. Za nieuzasadniony organ uznał również zarzut dotyczący naruszenia zasad techniki prawodawczej przez brak sporządzenia konkretnego uzasadnienia dla kwestionowanych zapisów albowiem przyczyny i podstawy wprowadzenia zapisu o zakazie odprowadzania ścieków bytowych do wód i gruntu zostały szczegółowo wyjaśnione choćby w prognozie oddziaływania na środowisko do projektu planu. W ocenie organu także zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez naruszenie zasad uchwalania planu miejscowego jest niezasadny. Organ dochował bowiem wszystkich prawem wymaganych obowiązków, w tym przeprowadził wymagane uzgodnienia. Podobnie nie został naruszony przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bowiem z uwagi na specyfikę obszaru na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącego istnieje zakaz podejmowania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 5. Sprawa, zgodnie z wolą stron, została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. 6. Kontrola sądowa zaskarżonego aktu wymaga w pierwszej kolejności ustalenia kwestii interesu prawnego skarżącego. Zostało wykazane, że jest on właścicielem nieruchomości położonej na obszarze uchwalonego planu, wobec którego znajduje zastosowanie kwestionowany w skardze przepis wprowadzający zakaz odprowadzania ścieków bytowych do wód i gruntu (jak trafnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę chodzi o lit. c § 6 ust. 4 pkt 8 uchwały). Ma on więc interes prawny do złożenia w sprawie skargi, co nie przesądza jej zasadności, ale umożliwia sądowi wypowiedzenie się co do tego, czy zaskarżony przepis rzeczywiście narusza prawo w aspekcie indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Rozważając tę kwestię i zarazem odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów, wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Samodzielność gminy, również w tym zakresie, uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest zatem wartością chronioną Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru. 7. Gmina nie ma, co często się podnosi w tego typu skargach, jednak absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Władztwo to jednak, co ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawnej sprawy i legalności aktu podjętego przez organ stanowiący gminy, jest dookreślane aktami prawa powszechnie obowiązującego, z którego wynikają dla terenu planistycznego jakieś szczególne normatywy. Takimi normatywami są wskazywane w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, uwzględniane w procedurze planistycznej na etapach przygotowywania i uzgadniania ostatecznej wersji planu, przepisy art. 39 ust. 1 pkt 3 lit a i d ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawa wodnego (obowiązującego w dacie podejmowania uchwały zakazującego odprowadzania ścieków bytowych do wód i gruntu jeżeli byłoby to sprzeczne z warunkami wynikającymi z obowiązujących na danym terenie form ochrony przyrody oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który, w odniesieniu do danego terenu, wprowadza zakaz podejmowania działań mogących znacząco odziaływań na cele obszaru [...]. Teren objęty planem, w szczególności zaś działka skarżącego, leży na terenie należącym do obszaru [...] i objętymi innymi szczególnymi formami ochrony (o czym mowa jest w punkcie 3 niniejszego uzasadnienia). Te okoliczności, jak i znaczenie kwestionowanego przepisu (wprowadzonego zakazu) dla właściwej realizacji przedmiotu i zakresu ochrony obszaru [...] i stref objętych ochroną szczególną były przedmiotem uzgodnień na etapie opracowywania planu, w których to kwestiach pozytywnie wypowiedziały się organy wyspecjalizowane, posiadające wiedze i rozeznanie w tym temacie. Trafnie organ wskazuje tu na pozytywne stanowisko Państwowego Inspektora Sanitarnego, treść prognozy odziaływania na środowisko i opracowanie dr. inż. J.K., odnoszące się wpływu zapisów planu na wody powierzchniowe i podziemne na przedmiotowym terenie. Wszystkie te argumenty, wyjaśniane i dokumentowane w procedurze planistycznej uzasadniają w pełni przyjęte przez gminę ograniczenie, obalając wszystkie zarzuty skargi, poczynając od nadmiernej ingerencji w prawo własność, przekroczenie władztwa planistycznego i brak uzasadniania faktycznego i prawnego kwestionowanej regulacji. W obliczu taki istotnych dla całego społeczeństwa wartości, jakimi jest ochrona środowiska naturalnego (art. 5 i art. 74 ust. 1, 2, 4 i art. 86 Konstytucji R.P.) oraz celów ustanowienia ochrony przewidzianej dla obszarów [...] przepisami dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory, dyrektywy Rady 79/409/EWG, z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikich ptaków oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wprowadzenie przedmiotowego ograniczenia w wykonywaniu prawa własności i tzw. swobodzie inwestowania, jest w pełni usprawiedliwione. Interes ogólnospołeczny i pokoleniowy (wykraczający przecież poza władztwo planistyczne i interes gminy) przeważa tu bowiem nad interesem indywidualnym właściciela nieruchomości objętej planem. 8. Wskazać też należy, że wprowadzone ograniczenie dotyczy zakazu wprowadzenia ścieków do wód i gruntu, a nie zakazu budowy oczyszczalni przydomowych, którą to istotną różnicę skarga, być może celowo, zaciera. Z tej ostatniej, jak i innych wcześniej omówionych przyczyn w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania powoływane w skardze, dotyczące innych stanów prawnych i faktycznych. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia przepisów ustawy o czystości jest on oczywiście niezasadny i nie wymaga głębszego rozważenia, gdyż wprowadzony zakaz nie stoi w kolizji z żadnym przepisów tej ustawy. Podobnie rzecz się ma w zakresie naruszenia przepisów rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych. Co do zastosowania w sprawie zasad techniki prawodawczej, pomijając dyskutowane krytycznie w orzecznictwie związanie organów gminy treścią aktu podustawowego wydanego przez organ wykonawczy państwa, wskazać należy, że pod względem legislacyjnym kwestionowany przepis jest precyzyjny i jasny, a zasady te nie regulują procedury uchwalania planu. Jeśli zaś pod tak sformułowanym zarzutem kryje się w istocie naruszenie procedury planistycznej, to wskazać należy, że procedura to była prowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Z akt sprawy wynika, że na etapie procedowania planu zostały poczynione stosowne i wymagane prawem obwieszczenia i ogłoszenia w prasie lokalnej. Na tym etapie skarżący, jak i inni mieszkańcy terenów sąsiednich, nie wnosili żadnych zastrzeżeń ani uwag. Z treści zaskarżonej uchwały wynika również, że podjęto ją po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego. Uzasadnienie dotyczące kwestionowanej regulacji zwarte w jest w dokumentach , o których mowa była w punkcie 7 wyżej. Sąd nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które obligowałyby go do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu z przyczyn wskazanych w art. 28 u.p.z.p. Z tych względów skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.