II SA/Go 505/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi E. Spółki Akcyjnej Spółki Komandytowo – Akcyjnej z siedzibą w [...] na postanowienie [...] w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2025 r. sygn. akt [...] po rozpatrzeniu wniosku F. Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia liczby osób, z których będzie składał się [...] z siedzibą w [...] w trakcie kadencji 2017-2020, na podstawie art. 97 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 527 ze zm., dalej jako - kpa) [...] w [...] zawiesiło postępowanie administracyjne do czasu zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w' Gorzowie Wielkopolskim, dotyczące skargi [...] z siedzibą w [...] na tę samą decyzję administracyjną. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium powołało się na treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania przed sądem. Kolegium wskazało, że w odniesieniu do decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, toczy się równolegle postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte na skutek skargi [...] z siedzibą w [...]. Obecnie postępowanie to jest rozpoznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po uprzednim uchyleniu wyroku WSA przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2025 r. sygn. akt III OSK 7530/21. Zdaniem organu wynik postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym ma charakter prejudycjalny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, dlatego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie należało zawiesić. Na powyższe postanowienie [...] w [...] z dnia [...] lipca 2025 r. sygn. akt [...] E. Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w [...] (dawniej: F.Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w [...]) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez jego wadliwą wykładnię prowadzącą do błędnego uznania, że wynik postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się przed odpowiednim sądem administracyjnym w przedmiocie uchylenia decyzji (w tzw. postępowaniu głównym) stanowi kwestię prejudycjalną dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji toczącego się przed odpowiednim organem administracji publicznej, podczas gdy postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem mogącym wywołać skutki prawne dalej idące, aniżeli skutki orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję i tym samym nie istnieją ani formalne, ani materialnoprawne przeszkody lub warunki uniemożliwiające organowi administracji przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie nieważności, co doprowadziło do wadliwego zawieszenia postępowania sprawie, mimo iż postępowanie to powinno się toczyć w dalszym ciągu. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że z treści art. 94 § 1 pkt 4 kpa wynika, iż zawieszenie postępowania na tej podstawie następuje, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy wyrażający się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w powyższym przepisie "zależy od uprzedniego" świadczy o tym, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Tymczasem postępowaniu sądowoadministracyjnemu przywołanemu przez [...] nie sposób przydać rzeczonego charakteru. Zdaniem skarżącej postępowanie w sprawie uchylenia decyzji nie uzasadnia zawieszenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem dalej idącym w skutkach, aniżeli postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji, dlatego nie ma ani merytorycznych, ani formalnoprawnych warunków, które uniemożliwiałyby [...] rozpoznanie sprawy bez uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii jej ewentualnego uchylenia. Jak wskazuje orzecznictwo sądowe; twierdzenie nieważności decyzji administracyjnej działa ze skutkiem ex tunc. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej jako - p.p.s.a.) uwzględnienie skargi na decyzję (lub postanowienie) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Wskazać również należy, że wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skutecznie wniesionej skargi są zatem uprawnione dokonywać oceny legalności działania organów administracji również z urzędu. Przeprowadzona w sprawie kontrola - według powyższych kryteriów - doprowadziła Sąd do wniosku, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli jest postanowienie [...] w [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku F.Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w [...] (obecnie E.Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w [...]) o stwierdzenie nieważności decyzji [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W wyroku z dnia 9 lipca 2013 r., Sygn. akt I OSK 348/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13 stwierdza się, że " (...) warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. (...) instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej, stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc (...) zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w przywołanych powyżej wyrokach. W kwestii dopuszczalności zawieszenia postępowania administracyjnego m.in. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, ze względu na toczące się postępowanie sądowe dotyczące tej samej decyzji administracyjnej, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt II GPS 1/17. W Uchwale tej NSA stwierdził, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu Uchwały powołano się na ustalenia nauki prawa, które wskazują, że skoro żaden przepis prawa nie zabrania stronie żądania wszczęcia postępowania w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania z jednoczesnym wniesieniem skargi do sądu na ten sam akt, to powoduje to, iż do czasu zawieszenia jednego z tych postępowań może się toczyć zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowe dotyczące tej samej decyzji (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk: Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Warszawa-Zielona Góra 2003, s. 107 oraz Z.R. Kmiecik: Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 454-459). Wynika to z tego, że w świetle art. 61 K.p.a. "zgłoszenie przez stronę żądania wszczęcia postępowania administracyjnego samo przez się wszczyna to postępowanie" (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk: Dwuinstancyjne..., s. 107). Skutki wniesienia do organu administracyjnego żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w czasie trwania postępowania przed sądem administracyjnym są zatem analogiczne jak skutki wniesienia skargi do sądu po wszczęciu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, określone w art. 56 P.p.s.a. (Z.R. Kmiecik: Zbieg środków prawnych przysługujących od decyzji organów administracji publicznej, "Casus" 2008, nr 47, s. 20-27). Wskazuje się bowiem, że "brak jest zasadniczych (tj. prawnych i merytoryczno-aksjologicznych) powodów, które wykluczałyby możliwość przeprowadzenia administracyjnego postępowania nadzwyczajnego w wyniku wniosku strony złożonego po wniesieniu skargi do sądu, a przed wydaniem wyroku". Nie jest takim powodem konieczność respektowania wyroku sądu, gdyż sytuacji, w której organ administracji miałby rozstrzygać po wydaniu wyroku przez sąd, można zapobiec zawieszając postępowanie (Z.R. Kmiecik: Wszczęcie..., s. 454-459). Dalej w uzasadnieniu Uchwały NSA zwrócił uwagę, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę, nie jest związany jej zarzutami, co powoduje, iż przedmiotem kontroli sądu mogą być również okoliczności stanowiące podstawę zastosowania jednego z trybów nadzwyczajnych, a w świetle art. 170 P.p.s.a. organ administracji publicznej nie może wydać rozstrzygnięcia sprzecznego z wyrokiem sądu. Powyższe nie powoduje jednak, że po prawomocnym wyroku sądu niemożliwa jest zmiana decyzji lub jej uchylenie w jednym z trybów nadzwyczajnych, ponieważ - jak to podkreślono w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 - żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a. (P. Daniel, op. cit., s. 166). Stanowisko oraz argumentację wyrażone w powyższej Uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela i nie znajduje podstaw do odstąpienia od niego (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Wobec powyższego w realiach rozpatrywanej sprawy jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonym postanowieniu o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności Uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2017 [...] z siedzibą w [...]. Rozpoznanie przesz Sąd Administracyjny skargi na w.w. decyzję [...] stanowi zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i obligowało organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. Wskazana powyżej decyzja [...] była bowiem przedmiotem kontroli WSA w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 803/20 oddalił skargę. Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 20 maja 2025 r. sygn. akt III OSK 7530/21 NSA uchylił powyższy wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy wyrokiem z dnia 10 września 2025 r. sygn. akt II SA/Go 323/25 WSA w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę. W tym stanie sprawy zarzuty skargi należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skarga została oddalona.