II SA/Go 507/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant sekr. sąd Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2010 r. sprawy ze skargi T.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 roku, nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy na podstawie art. 106 ust. 1 w związku z art. 7, art. 8 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 roku ( t.j. Dz. U. z 2008 r. , Nr 115, poz. 728 ), przyznał T.C. zasiłek celowy na miesiąc luty 2010 roku w kwocie 32 zł. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebranego materiału dowodowego ustalono, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe a łączny dochód strony ustalony zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej wynosi 238,50 zł. i nie przekracza kryterium dochodowego określonego w tym przepisie. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził iż T.C. spełnia kryterium ubóstwa określone w art. 7 ust. l cyt. ustawy. Ponadto organ I instancji wnikliwie wyjaśnił przesłanki faktyczne które wpłynęły za wysokość zasiłku przyznanego skarżącemu. Wskazał, że kwota jaką dysponuje na tę formę pomocy społecznej wynosi 3611,50 skorzystało z niej 26 osób, udzielona im pomoc przeznaczona była na leki ratujące życie zgodnie z okazanymi fakturami oraz pokrycie częściowego zadłużenia za energię elektryczną grożącą odcięciem prądu, a także talon na zakup opału. Pozostała cześć przeznaczona jest na pokrycie niezbędnych potrzeb mieszkaniowych tj. odzież, obuwie, częściowe wydatki mieszkaniowe i środki czystości. Średnia wysokość udzielonego zasiłku celowego wynosiła 138,90 zł. Organ i instancji w uzasadnieniu wskazał, jakimi przesłankami kieruje się przyznając pomoc społeczna w formie zasiłku celowego i wskazał priorytety w przyznawaniu świadczeń pomocy społecznej. Od powyższej decyzji odwołał się T.C. kwestionując wysokość przyznanego świadczenia wskazując, że w jego opinii Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej nie wykorzystuje przyznanych mu środków w sposób planowy. Ponadto podniósł, że powinien z pomocy społecznej otrzymywać kwotę 200 zł Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...].05.2010 roku, nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przytoczył treść przepisów regulujących kwestię przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym zasiłków celowych, zawartych w ustawie o pomocy społecznej. Organ odwoławczy wskazał, iż T.C. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest zdolny do pracy, jednakże nie pracuje, nie jest też zarejestrowany w Urzędzie Pracy na terenie swojego miejsca zamieszkania, utrzymuje się ze środków z pomocy społecznej. Jego jedyny dochód stanowi zasiłek okresowy w wysokości 238,50 zł. Tym samym dochód strony jest niższy niż kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, dlatego kwalifikuje się do objęcia pomocą społeczną. Organ odwoławczy podkreślił, że T.C. co do zasiłku celowego bardzo ogólnie określił swoje żądanie i mimo prób podejmowanych przez organ I instancji nie udało ustalić się szczegółów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło nadto, że strona postępowania nie pozostaje bez pomocy. Stronie przyznano bowiem zasiłek celowy na zakup żywności z rządowego programu na dożywianie w wysokości 100,00 zł. miesięcznie na okres od stycznia do marca 2010 r. Ponadto na podstawie decyzji [...] z [...].01.2010 r. T.C. przyznany został zasiłek okresowy w wysokości 238,50 zł na okres od [...].01.2010 r. do [...].03.2010 r. Kolegium zaznaczyło, iż zasiłek celowy jest świadczeniem pomocy społecznej o charakterze uznaniowym nie tylko w zakresie przyznania świadczenia ale także w zakresie jego wysokości. Stanowisko takie znajduje pełne odzwierciedlenie w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych. Kryterium rozstrzygającym o wysokości udzielonej pomocy są nie tylko potrzeby wnioskodawcy i cel na który zasiłek jest przyznawany ale również możliwości finansowe organu pomocy społecznej do którego zwrócono się o przyznanie tej formy pomocy. Zdaniem Kolegium organ l instancji rozważył w przedmiotowej sprawie zarówno sytuację wnioskodawcy jak i własne możliwości finansowe. Jednoczenie organ wykazał, że przyznanie świadczenia stronie w wyższej kwocie było niemożliwe z uwagi na sytuację finansową organu i ograniczone środki finansowe, a także potrzeby innych osób ubiegających się o pomoc społeczną. T.C. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia Kolegium. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył treść art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, nadto art. 3 oraz 39 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie wskazał, iż zasiłek w kwocie 32 zł jest niewystarczający do jego potrzeb i domagał się przyznania jemu świadczenia w kwocie 200 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji Kolegium podkreśliło, iż zasiłek celowy jest świadczeniem pomocy społecznej o charakterze uznaniowym nie tylko w zakresie przyznania świadczenia ale także w zakresie jego wysokości. Kryterium rozstrzygającym o wysokości udzielonej pomocy są nie tylko potrzeby wnioskodawcy i cel na który zasiłek jest przyznawany ale również możliwości finansowe organu pomocy społecznej do którego zwrócono się o przyznanie tej formy pomocy. W ocenie Kolegium organ I instancji wyczerpująco wskazał podstawy prawne i faktyczne swojego rozstrzygnięcia, właściwie uzasadniając możliwości udzielenia pomocy jedynie w kwocie określonej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne określające prawa i obowiązki stron lub normy procesowe, regulujące postępowanie przed organami administracji publicznej (art. 145 § 1 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznych reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728) oraz - stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a.". Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ww. ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Mamy tu zatem do czynienia z powiązaniem specyficznej instytucji uznania administracyjnego polegającej na tym, iż organowi administracji przyznano możność dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, z pojęciami nieostrymi w postaci "niezbędnej potrzeby życiowej" oraz "warunków odpowiadających godności człowieka". W swoich działaniach więc, organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest do dokonania oceny, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy przyznanie skarżącemu wnioskowanej pomocy zmierzałoby do zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb i umożliwiło mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W razie zaistnienia wskazanych okoliczności istnieje możliwość odmowy przyznania pomocy społecznej jedynie wówczas, gdy przemawia za tym interes społeczny bądź przekraczałoby to możliwości organu (zostają zaspokojone niezbędne potrzeby innych osób i rodzin korzystających z ośrodka pomocy społecznej, których charakter uzasadnił ich zaspokojenie z pierwszeństwem przez konkretnie zgłoszona potrzebą). Przesłanki uzasadniające jednak odmowę przyznania pomocy muszą mieć charakter konkretny, a nie abstrakcyjny. Rozstrzygając o przedmiotowym zasiłku, niewątpliwie należy kierować się również treścią art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest kwestionowana przez skarżącego wysokość przyznanego mu zasiłku celowego w miesiącu lutym 2010 roku w kwocie 32 zł na pokrycie opłat. Decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego, aczkolwiek ma charakter uznaniowy, nie może też być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i art. 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z analizy przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika, iż organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jedynie ustalone w taki sposób fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący niezbędną podstawą do wydania decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnienia. W samej decyzji organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jak wyżej powiedziano w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest wysokość przyznanego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej skarżącemu zasiłku celowego na miesiąc lutym 2010 roku. W ocenie Sądu, organ pomocy społecznej prowadzący przedmiotowe postępowanie zebrał pełny i wystarczający materiał dowodowy do rzetelnego określenia wymiaru udzielenia pomocy jaka mieści się w granicach określonych celami i możliwościami pomocy społecznej. W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, iż T.C. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a łączny dochód skarżącego wynosi 238,50 zł w związku z czym spełnia on kryterium dochodowe z art. 8 ust 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pomocy społecznej (Dz.U. nr 135 poz. 950). Organ zebrał dane na okoliczność sytuacji majątkowej i osobistej strony. Nie bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest również fakt, iż skarżący regularnie od 2007r. otrzymuje pomoc od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, która wykresie od stycznia do marca 2010 roku wyniosła 100 zł miesięcznie z przeznaczeniem na dożywianie, ponadto otrzymał w tym samym okresie zasiłek okresowy w wysokości 238,50 zł miesięcznie. Nie budzi wątpliwości, iż uzyskane w ramach świadczeń z pomocy społecznej kwoty są relatywnie niskie i nie wystarczą na zaspokojenie wszystkich bieżących potrzeb skarżącego. Jednakże pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia w ramach możliwości finansowych danej jednostki samorządu terytorialnego, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.05.2007r. sygn. akt l SA/Wa 272/07). Z akt sprawy wynika, iż Skarżący jest zdolny do pracy jednakże nie pracuje i nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy. Materialnoprawną podstawą skażonej decyzji stanowi przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu a także kosztów pogrzebu. Kluczowym w tym przepisie jest zwrot "może", który wskazuje, iż decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami i żądaniami. Tym samym spełnienie kryteriów, w tym również finansowych, przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sama określa, a wręcz przeciwnie, organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Nie bez znaczenia jest tez fakt iż organ ograniczony jest oraz musi uwzględniać swoją sytuację i możliwości finansowe. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ powinien zatem kierować się ogólną zasadą dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeśli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie organ l instancji prawidłowo dokonał oceny i wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się przyznając T.C. zasiłek celowy w kwocie niższej od zgłoszonego przez niego żądana. Wskazać również należy, iż kontrolując decyzję wydaną w ramach uznania administracyjnego, zwłaszcza korzystną dla strony, Sąd nie może wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji wyznaczonych przez ustawę organów i określać wysokość przyznawanej pomocy w tych przypadkach, w których ustawodawca pozostawił uznaniu organów, gdyż tylko one, dysponując środkami finansowymi, mogą udzielać świadczeń. Należy również wskazać, że organ w uzasadnieniu szczegółowo wyjaśnił jaką kwotę posiadał w miesiącu poprzedzającym wydanie zasiłku z przeznaczeniem na pomoc celową jak i podał liczbę osób ubiegających się o taka formę pomocy. Organy przyznając świadczenia w ramach pomocy społecznej biorą pod uwagę nie tylko ustawowe przesłanki do uzyskania pomocy, jak kryterium dochodowe ale mają także prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych na ten cel przeznaczonych, zwłaszcza, że w tak samo trudnej jak skarżący sytuacji pozostaje wiele osób i rodzin, którym również należy się pomoc od państwa. Nie ulega wątpliwości, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym również jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana (wyrok NSA z 19 czerwca 2007r sygn. l OSK 1464/06, LEK nr 299415). Podkreślić wypada, iż organy przyznając świadczenia w ramach pomocy społecznej biorą pod uwagę ustawowe przesłanki do uzyskania pomocy, ale mają także prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na dany rodzaj świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Ponadto sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07, LexPolonica nr 1854370). Z powyższych przyczyn Sąd zważył, iż kontrola legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego, nie stwarza podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Nadto podkreślenia wymaga, iż Sąd nie może wkraczać w sferę zastrzeżoną ustawowo do kompetencji organów administracji i określać wysokości przyznawanej pomocy w tych przypadkach, w których ustawodawca pozostawił to uznaniu organów. To organ pomocy społecznej, na podstawie analizy indywidualnych potrzeb osób wnioskujących o uzyskanie pomocy oraz wysokości posiadanych na ten cel środków, władny jest udzielać świadczeń, w określonej przez siebie i umotywowanej wysokości. Sąd nie może ingerować w sferę orzeczniczą organów administracji, gdy te działają w ramach uznania administracyjnego i dokonują samodzielnie oceny zwłaszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach warunków i wyboru osób uprawnionych do pobierania świadczeń, jeżeli tylko decyzje te są odpowiednio uzasadnione, a powołane przyczyny znajdują potwierdzenie w ustalonym stanie faktycznym. Poczynione w tym zakresie przez organ administracji ustalenia odpowiadają wymogom określonym przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalono.