II SA/Go 507/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. W dniu 8 stycznia 2018 r. M.T. wystąpił do Wojskowego Komendanta Uzupełnień z wnioskiem o zawarcie kontraktu na wykonywanie obowiązków w ramach Narodowych Sił Rezerwowych. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) w związku z art. 59b ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1430 ze zm.), Wojskowy Komendant Uzupełnień umorzył postępowanie w sprawie złożonego przez M.T. wniosku. W uzasadnieniu organ podał, że na podstawie wyników przeprowadzonych badań psychologicznych (orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. oraz orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r.) stwierdzono u wnioskodawcy istnienie przeciwwskazań psychologicznych do pełnienia służby w ramach NSR, co powoduje, że nie spełnia on warunków do zawarcia kontraktu na wykonywanie obowiązków w ramach Narodowych Sił Rezerwowych. Organ uznał, że wobec powyższego postępowanie w sprawie z wniosku M.T. stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. M.T. wniósł odwołanie od powyższej decyzji w którym zarzucił, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Skarżący zwrócił uwagę, że ma aktualny przydział do jednostek obrony terytorialnej jako celowniczy, gdzie może "nosić broń", w związku z czym niezrozumiałe dla niego jest dlaczego nie może zostać z nim zawarty kontrakt na wykonywanie obowiązków w ramach Narodowych Sił Zbrojnych. Wskazał też, że odbył 18 miesięcy zasadniczej służby wojskowej, ukończył szkółkę młodszych specjalistów wojskowych, a nadto posiada niezbędne doświadczenie wojskowe, gdyż jako starszy szeregowy pełnił również służby podoficerskie i czasowo dowodził pododdziałami. Wielokrotnie był również powoływany na ćwiczenia rezerwy. Po rozpoznaniu odwołania Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego wydał dnia [...] maja 2018 r. decyzję nr [...], którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji w całości. W pierwszej kolejności organ odwoławczy przywołał treść przepisów art. 59b ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 września 2015 r. w sprawie zawierania kontraktów na wykonywanie obowiązków w ramach Narodowych Sił Rezerwowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1518) regulujących kwestie związane z zawieraniem kontraktów na wykonywanie obowiązków w ramach NSR, a następnie wskazał, że jednym z warunków zawarcia z żołnierzem rezerwy takiego kontraktu jest posiadanie przez niego poświadczenia bezpieczeństwa lub orzeczenia wojskowej pracowni psychologicznej o braku przeciwwskazań do pełnienia służby wymagającej szczególnych predyspozycji psychofizycznych. Następnie organ wskazał, że w niniejszej sprawie odwołujący został skierowany przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień do wojskowej pracowni psychologicznej na badania psychologiczne w celu stwierdzenia braku przeciwwskazań do pełnienia czynnej służby wojskowej na stanowisku wymagającym szczególnych predyspozycji psychofizycznych. Wojskowa pracownia psychologiczna orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., utrzymanym następnie w mocy orzeczeniem Regionalnej wojskowej pracowni psychologicznej nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., stwierdziła istnienie u strony przeciwskazań psychologicznych do pełnienia służby wojskowej w ramach Narodowych Sił Rezerwowych. Zatem, zdaniem organu, słusznie organ I instancji nie wyraził zgody na zawarcie ze skarżącym przedmiotowego kontraktu. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu I instancji powinno zostać uchylone, ponieważ obarczone jest wadą prawną określoną w art,. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wydana została bez podstawy prawnej. Organ II instancji nie znalazł wyraźnej podstawy prawnej do wydania decyzji i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o zawarcie kontraktu na wykonywanie obowiązków w ramach Narodowych Sił Rezerwowych, w tym również decyzji umarzającej postępowanie. Wskazał natomiast, iż zgodnie z dyspozycją art. 59b ust. 3 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, wniosek o zawarcie kontraktu może być wycofany albo można odmówić zawarcia kontraktu. Odmowa poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, niestawienie się w określonym terminie w wojskowej komisji lekarskiej, wojskowej pracowni psychologicznej lub w jednostce wojskowej jest równoznaczne z wycofaniem wniosku. Z kolei jak stanowi § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 września 2015 r. w sprawie zawierania kontraktów na wykonywanie obowiązków w ramach Narodowych Sił Rezerwowych, w przypadku niezaakceptowania kandydatury składającego wniosek żołnierza rezerwy dowódca jednostki wojskowej pisemnie zawiadamia go o odmowie zawarcia kontraktu i odsyła wniosek wraz z aktami sprawy do właściwego wojskowego komendanta uzupełnień. Z powyższych unormowań wynika zatem, iż zarówno wycofanie wniosku przez zainteresowanego służbą w Narodowych Silach Rezerwowych żołnierza rezerwy, jak również odmowa zawarcia z nim kontraktu nie skutkuje wydaniem przez właściwy organ decyzji poprzedzonej przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w sprawie. Z przytoczonego przepisu rozporządzenia wyraźnie bowiem wynika, iż odmowa zawarcia kontraktu następuje w formie czynności materialno-technicznej poprzez przesłanie zainteresowanemu pisemnego zawiadomienia przez właściwy organ. Skargę na decyzję organu II instancji złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. M.T., w której zarzucił rażące naruszenie prawa i procedury i wniósł o jej uchylenie w całości i zwrot sprawy do organu I instancji celem wznowienia postępowania wszczętego jego wnioskiem. Zarzucił też, że przeprowadzone badania psychologiczne były "niezwykle tendencyjne", a psycholog je przeprowadzający zachowywał się wobec skarżącego "skandalicznie". Skarżący podniósł, że złożył skargę w tym zakresie, ale do dnia dzisiejszego nie została ona rozpatrzona. Podobnie jak w odwołaniu skarżący wskazał, że był przez 18 miesięcy w służbie czynnej, skończył szkołę młodszych specjalistów wojskowych, kilkakrotnie był w rezerwie na ćwiczeniach. Ma również przydział do obrony terytorialnej. Podkreślił też, że obrona ojczyzny jest nie tylko obowiązkiem obywatela RP, ale również jego prawem. W odpowiedzi na skargę Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W wyniku przeprowadzenia we wskazanym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez M.T. jest decyzja Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego uchylająca decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień z dnia [...] maja 2018r. i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie kontraktu na wykonywanie obowiązków w ramach Narodowych Sił Rezerwowych W związku z powyższym wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 267, z późn. zm.- zwanej nadal k.p.a.), organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygniecie jej, co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze podmiotowym, brak jest strony postępowania tj.: strona postępowania utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a. lub wskutek śmierci strony w toku postępowania, o ile postępowanie dotyczy praw związanych z osobą zmarłego w sposób ścisły. W przypadku zaś przyczyn o charakterze przedmiotowym - brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W świetle powyższego, organ uprawniony jest, więc do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. W przedmiotowej sprawie organ I inst. uznał, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego jest bezprzedmiotowe z uwagi na to, że kwalifikacja skarżącego została zakończona negatywnie co spowodowało, że nie zawarto z nim kontraktu na wykonywanie obowiązków w ramach Narodowych Sił Rezerwowych. Z powyższym stanowiskiem organu I inst. nie zgodził się Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, w ocenie którego rozstrzygnięcie organu I inst. narusza przepisy prawa procesowego, bowiem brak jest podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w sprawie wniosku o zawarcie kontraktu na wykonywanie obowiązków w ramach Narodowych Sił Rezerwowych, z tego też względu decyzja I inst. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić przyjdzie, że postępowanie zakończone zaskarżoną do tut. Sądu decyzją zostało wszczęte na wniosek skarżącego, domagającego się zawarcia kontraktu na wykonywanie obowiązków w ramach Narodowych Sił Rezerwowych. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju wniosek podlegał rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r. poz. 827- zwanej dalej ustawą) oraz wydanego na podstawie art. 59b ust. 12 tej ustawy rozporządzenia wykonawczego Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 września 2015 r. w sprawie zawierania kontraktów na wykonywanie obowiązków w ramach Narodowych Sił Rezerwowych (Dz. U. 2015 poz. 1518 - zwanego dalej rozporządzeniem). Zgodnie z art. 59b ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, żołnierzom rezerwy mogą być nadawane w czasie pokoju przydziały kryzysowe na stanowiska służbowe, które są określone w etacie jednostki wojskowej, w tym również na stanowiska, na które nadano już taki przydział. Warunkiem nadania przydziału kryzysowego jest zawarcie kontraktu na wykonywanie obowiązków w ramach Narodowych Sił Rezerwowych, między żołnierzem rezerwy, żołnierzem w czynnej służbie wojskowej oraz żołnierzem pełniącym zawodową służbę wojskową lub służbę kandydacką, który ochotniczo zgłosił się do wykonywania obowiązków w ramach Narodowych Sił Rezerwowych i złożył wniosek do wojskowego komendanta uzupełnień o zawarcie kontraktu oraz spełnia warunki do jego zawarcia, a dowódcą jednostki wojskowej, w której ma być nadany ten przydział. Wniosek może być złożony za pomocą środków komunikacji elektronicznej (ust. 2 ustawy). Stosownie do ust. 3 art. 59b, wniosek o zawarcie kontraktu może być wycofany albo można odmówić zawarcia kontraktu. Odmowa poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, niestawienie się w określonym terminie w wojskowej komisji lekarskiej, wojskowej pracowni psychologicznej lub w jednostce wojskowej jest równoznaczne z wycofaniem wniosku. Kontrakt może być zawarty, jeżeli występują potrzeby uzupełnieniowe Sił Zbrojnych uzasadniające nadanie przydziału kryzysowego i gdy zostały spełnione wszystkie warunki, o których mowa w art. 59b ust. 6 ustawy. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r., po zakończeniu czynności, o których mowa w pkt 1 - 5, wojskowy komendant uzupełnień przesyła otrzymany wniosek wraz z aktami sprawy oraz kieruje żołnierza do dowódcy jednostki wojskowej, w której jest wolne stanowisko służbowe, odpowiadające kwalifikacjom posiadanym przez składającego wniosek żołnierza rezerwy, na które może on mieć nadany przydział kryzysowy, w terminie ustalonym z tym dowódcą. W myśl § 3 ust. 2 wojskowy komendant uzupełnień przed dokonaniem czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 2 – 6 może w porozumieniu z dowódcą jednostki zorganizować spotkanie w celu zapoznania żołnierza rezerwy z warunkami pełnienia służby w jednostce. Zgodnie z treścią ust. 4 § 3 w przypadku niezaakceptowania przez dowódcę jednostki wojskowej kandydatury żołnierza rezerwy podczas spotkania, o którym mowa w ust. 2, dowódca jednostki wojskowej zawiadamia żołnierza rezerwy i wojskowego komendanta uzupełnień o odmowie zawarcia kontraktu. Po myśli § 4 ust. 1 rozporządzenia dowódca jednostki wojskowej, po otrzymaniu wniosku żołnierza rezerwy i jego przybyciu do jednostki wojskowej przeprowadza sprawdzian z wychowania fizycznego oraz rozmowę kwalifikacyjną, może również przeprowadzić z nim dodatkowo egzamin sprawdzający poziom wyszkolenia i przygotowania zawodowego. Stosownie natomiast do ust. 2 § 4 cyt. rozporządzenia w przypadku niezaakceptowania kandydatury składającego wniosek żołnierza rezerwy, dowódca jednostki wojskowej pisemnie zawiadamia go o odmowie zawarcia kontraktu i odsyła wniosek wraz z aktami sprawy do właściwego wojskowego komendanta uzupełnień. W świetle przedstawionych powyżej regulacji prawnych stwierdzić należy, że postępowanie w przedmiocie zawarcia kontraktu na wykonanie obowiązku w ramach Narodowych Sił Rezerwowych podlega zakończeniu w dwojaki sposób - albo poprzez zawarcie kontraktu z żołnierzem wnioskującym - w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 59 ustawy i § 3 rozporządzenia, albo - w przypadku niezaakceptowania kandydatury - poprzez pisemne zawiadomienie żołnierza rezerwy o odmowie zawarcia kontraktu - zgodnie z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 września 2015 r. Przywołany stan prawny daje podstawy do stwierdzenia, że zawarcie kontraktu na wykonanie obowiązku w ramach Narodowych Sił Rezerwowych nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 kpa, a wniosek o zawarcie kontraktu nie wszczyna postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie przepisy kpa. Warto w tym miejscu powołać się na stanowisko wyrażone w wyroku jaki zapadł w sprawie sygn. akt II SA/Wr 847/16 z dnia 31 maja 2017 r. w którym Sąd stwierdził, że w przepisie art. 1 k.p.a. jest mowa o tzw. ogólnym postępowaniu administracyjnym, którego celem jest wiążące ustalenie, w formie decyzji wydanej przez organ administracji publicznej, konsekwencji norm prawa materialnego w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Zatem przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo też stwierdzić brak przesłanek do przyznania uprawnień lub nałożenia obowiązków, bądź też w inny sposób załatwić sprawę (np. umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, uznając, że skarżący nie spełnia przesłanek do zawarcia kontraktu - umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W aktach sprawy brak jest natomiast pisma, o którym mowa w § 3 ust. 2 i § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia, świadczącego o faktycznym zakończeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego. W świetle powyższego stwierdzić należało, że organ nie był uprawniony do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, z powodu niespełnienia przez żołnierza rezerwy warunków wynikających z przepisów ustawy oraz rozporządzenia. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu II inst., że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o zawarcie kontraktu na wykonanie obowiązku w ramach Narodowych Sił Rezerwowych. Nawet ustalenie, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek warunkujących zawarcia z nim kontraktu w ramach Narodowych Sił Rezerwowych nie skutkuje umorzeniem postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., lecz implikuje wymóg skierowania pisma informującego o odmowie zawarcia kontraktu. Wskazać należy, że zaskarżona do Sądu decyzja ma charakter procesowy, stąd też w niniejszej sprawie Sąd nie mógł badać okoliczności dotyczących spełnienia przez skarżącego warunków umożliwiających zawarcie z nim kontraktu, o którym mowa w art. 59b ustawy. Zagadnieniem, które należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie była kwestia formy załatwienia wniosku o zawarcie kontraktu. W tym zakresie, opierając się na wyżej przedstawionej argumentacji, Sąd przychyla się do stanowiska, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że wniosek powinien być załatwiony w formie decyzji administracyjnej. Odnosząc się ogólnie do twierdzeń skargi wskazać przyjdzie, że obrona Ojczyzny jest sprawą i obowiązkiem wszystkich obywateli Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ustawy), jednak wszelkie czynności organizacyjne i prawne w zakresie obronności powierzone zostały odpowiednim organom, instytucjom oraz organizacjom, które ramach powierzonych im kompetencji władne są do podejmowania związanych z tym decyzji ( art. 2 ustawy). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.