II SA/Go 507/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z [...] kwietnia 2023 r. R.K. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H.K.. Do wniosku dołączyła orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z [...] października 2022 r., z którego wynika, że H.K. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji nadal, co oznacza, iż legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Decyzją z [...] czerwca 2023 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 3 pkt 21, art. 17, art. 20 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako u.ś.r.) oraz art. 104, art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako k.p.a.) Wójt Gminy odmówił przyznania R.K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H.K.. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że w dniu [...] maja 2023 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, w którym ustalono, iż H.K. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Od 2012 r. choruje na Parkinsona, który doprowadził do niedowładu prawej strony ciała. H.K. przeszła zabiegi operacyjne na kończynach, miewa silne bóle kręgosłupa. Porusza się wyłącznie na wózku inwalidzkim. Niedawno poparzyła nogę i brzuch, a rany goją się bardzo powoli. Wnioskodawca R.K. zapewniła mamie specjalistyczne łóżko, przenośną toaletę i dostosowała łazienkę do jej potrzeb. Na podstawie uzyskanych informacji z programu Empatia oraz dokumentów przedstawionych przez stronę organ ustalił, że z dniem [...] kwietnia 2023 r. R.K. zrezygnowała z zatrudnienia, aby podjąć opiekę nad matką. Dalej organ przytaczając treść art. 17 ust. 1, ust. 1 a u.ś.r. wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż H.K. jest zamężna. Zamieszkuje wraz z mężem T.K. i córką R.K.. T.K. posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, jednak ze względu na wiek i własną niepełnosprawność nie jest w stanie zaopiekować się należycie żoną. Jedyna siostra R.K. nie utrzymuje kontaktu od wielu lat z rodziną i nie podejmie się opieki nad matką. Jedyną osobą, która jest w stanie zaopiekować się H.K. jest jej córka R.. Dalej organ wyjaśnił, że z art. 17 ust. 1a pkt 2 i 3 u.ś.r. wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona w dalszej kolejności może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli nie ma osób spokrewnionych w bliższym stopniu lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani sąd nie ma bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, że dane Organ zauważył, iż zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Ustawodawca wprowadził, więc ograniczenie do pobierania przedmiotowego świadczenia w postaci progu wieku, w którym niepełnosprawność powstała. Jeżeli niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po 18 roku życia, świadczenie pielęgnacyjne należy się tylko wówczas, jeśli osoba ta była w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ ponadto powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt 38/13, w którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skutkiem wejścia w życie powyższego wyroku nie jest – zdaniem organu I instancji - ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki, Do dnia wydania niniejszej decyzji ustawodawca nie dokonał jednak nowelizacji art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Zatem organ zobowiązany był orzekać na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa. W kontekście powyższego organ wskazał, że z oświadczenia strony, przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, a także dostarczonego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] marca 2021 r. wynika, iż niepełnosprawność H.K. powstała w wieku dorosłym. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, iż nie została spełniona żadna przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność H.K. powstała później niż do ukończenia 18-go roku życia, bądź 25-go roku życia podczas trwania nauki. Od powyższej decyzji wniosła odwołanie R.K., podnosząc w nim, że nie zgadza się z wydaną decyzją. Strona podała, że jeszcze nie tak dawno pracowała tylko dlatego, że jej ojciec był wtedy w stanie zająć się mamą. Z biegiem czasu choroby jej ojca pogłębiły się: operacja serca, bajpasy, insulina cukrzyca, miażdżyca, przepuklina brzuszna, początki Parkinsona i problemy z chodzeniem. Nie bez powodu ma przyznaną II grupę inwalidzką na stałe. Strona stwierdziła, że jest teraz potrzebna rodzicom, a w szczególności mamie, która w ogóle nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Również osoby przeprowadzające wywiad środowiskowy potwierdziły, że H.K. choruje na Parkinsona od 2012 r., który doprowadził do niedowładu prawej strony ciała i niestety nie rokuje poprawy. Lewa stopa była już dwa razy operowana i jest w jeszcze gorszym stanie, od kolan w dół jest praktycznie unieruchomiona. Prawa noga ciągle się trzęsie, a ręce odmawiają posłuszeństwa. Na wizyty kontrolne u lekarzy jest dowożona karetką. Emerytury rodziców są bardzo małe, a według decyzji wychodzi na to, że nie może opiekować się własną matką. Tym samym została bez pracy i środków do życia. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2023 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe mimo częściowo wadliwego uzasadnienia decyzji. Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 oraz 1b u.ś.r podkreślając, że organ I instancji dokonał niewłaściwej interpretacji tego przepisu, tj. bez uwzględnienia faktu zmiany stanu prawnego w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. Skutkiem tego wyroku jest to, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani jako osoby należące do tej samej kategorii, co zdaniem Kolegium implikuje podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która utraciła moc obowiązującą. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne i uznał, ze decyzja organu I instancji zapadła z pominięciem wpływu powyższego wyroku Trybunału na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. Dalej Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż H.K. jest mężatką i posiada orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z [...] października 2022 r., Nr [...], w którym wskazano, że jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do dnia [...] października 2023 r. Z kolei T.K., mąż osoby wymagającej opieki, posiada wydane w dniu [...] maja 2011 r. orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1a u.ś.r., gdyż mąż osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. R.K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Kolegium. W uzasadnieniu strona opisała na jakie schorzenia cierpi jej matka i jakiej opieki wymaga. Ponadto oświadczyła, że jej ojciec nie może się zająć żoną, bo nie jest w stanie jej podnieść i sam jest schorowany. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja jest dla jej matki i dla niej krzywdząca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634.; dalej jako p.p.s.a.) jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad matką. Świadczenie pielęgnacyjne, którego domagała się skarżąca, przyznawane jest na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie ustawą z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1359, dalej jako k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy ustaliły, iż matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem lekarza ZUS stwierdzającym trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, która jest zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r. traktowana jako znaczny stopień niepełnosprawności. Bez znaczenia natomiast było data powstania tej niepełnosprawności. Trafnie bowiem organ odwoławczy – w przeciwieństwie do organu I instancji – pominął w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie czyniąc go podstawą odmowy przyznania świadczenia. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Przepis ten bowiem wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność została stwierdzona powyższym wyrokiem (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 298/18, wyrok WSA w Szczecinie z 19 czerwca 2019 r., II SA/Sz 450/19, wyrok WSA w Łodzi z 16 czerwca 2020 r., II SA/Łd 303/20). W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że skarżąca jako córka H.K. należy do kręgów osób obciążonych wobec wyżej wymienionej obowiązkiem alimentacyjnym na podstawie art. 128 i art. 129 § 1 k.r.o. Ponadto nie ulega wątpliwości, iż skarżąca z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką zrezygnowała z zatrudnienia, a więc co do zasady zostały spełnione przesłanki pozytywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez Kolegium na rzecz skarżącej opiera się na innej podstawie niż uczynił to organ I instancji, a mianowicie, iż matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym organ błędnie wskazał jako podstawę tego rozstrzygnięcia art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Norma ta ma zastosowanie jedynie do osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki, które nie są spokrewnioną z nią w stopniu pierwszym. Skarżąca natomiast jako córka jest osobą spokrewnioną z matką w stopniu pierwszym. Prawidłowo organ powinien był powołać się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Stosownie do tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na tle wykładni powyższego przepisu w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim, a nie będący ich małżonkami, mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstaje nie tylko w sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy z przyczyn obiektywnych nie jest on w stanie realnie sprawować opieki. Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania tego prawa jest legitymowanie się przez tego małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności , zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wyżej wymienionych przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że oświadczenie pielęgnacyjne wystąpiła córka osoby wymagającej opieki, która pozostaje w związku małżeńskim z T.K., a który na dzień wydawania decyzji przez organy administracyjne nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na powyższą rozbieżność orzecznictwa w wykładni art.17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, w której w pkt 2 stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Stanowisko i argumentację wyrażone w przytoczonej uchwale podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Wiąże ono pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy administracyjnych wynika, iż małżonek osoby wymagającej opieki – T.K., legitymuje się jedynie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Na istnienie orzeczenia stwierdzające znaczny stopień niepełnosprawności T.K. nie powoływała się skarżąca również na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto posiadanie przez ojca skarżącej orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidzkiej oznacza - zgodnie z art. 3 pkt 20 lit. c u.ś.r. - umiarkowany stopień niepełnosprawności. Organy administracji nie były uprawnione do przeprowadzenia innych dowodów, w tym zwłaszcza przedstawionych przez skarżącą, a dotyczących stanu zdrowia wyżej wymienionego, niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (względnie innych rozstrzygnięć wprost wymienionych w art. 3 pkt 21 u.ś.r.) na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia opieki przez współmałżonka osoby wymagającej opieki. Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jaka okoliczność stanowi przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innych osób niż współmałżonek, tj. legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym Sąd uznał, iż mimo błędnie wskazanej podstawy prawnej, organ prawidłowo odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co w konsekwencji prowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.